Как и династия, австрийское чиновничество оставалось наднациональным. Хотя в западной части монархии официальным языком был немецкий (кроме Галиции, а после 1905 года отчасти также Моравии), говорить о какой-либо целенаправленной политике германизации, проводимой властями, вплоть до 1914 года нельзя: употребление немецкого языка являлось скорее технической необходимостью, делавшей деятельность бюрократического аппарата Цислейтании более эффективной. Что касается взглядов и убеждений большинства императорских чиновников, то они претерпели не слишком заметные изменения со времен Иосифа II и даже Марии Терезии. Главным принципом, на котором основывалась деятельность бюрократического аппарата, была безусловная лояльность монарху и династии. В этом, очевидно, и заключалась одна из главных проблем Австро-Венгрии: те, кто отвечал за проведение в жизнь государственной политики, как правило, мыслили категориями абсолютистской империи, каковой дунайская монархия после 1867 года более не являлась. «Лояльность императору Францу Иосифу означала преданность ему лично, но не составную часть [более широкого понятия] лояльности габсбургскому… государству»[87]. Дуалистическая монархия, будучи де-факто многонациональным постимперским государством, хоть и сохранившим многие черты «континентальной полиэтничной империи классического типа»[88], никак не могла выработать жизнеспособную Staatsidee, государственную идею, которая дополнила и приспособила бы к требованиям нового времени древнюю династическую идею Габсбургов.
В венгерской части монархии ситуация была еще более сложной. Здесь государственный аппарат, состоявший главным образом из мадьяр или мадьяризованных представителей других народов, являлся проводником одновременно традиционной габсбургской и национальной венгерской политики. Степень бюрократической централизации в Транслейтании была выше, чем на западе монархии, методы работы государственных структур в целом напоминали австрийские, однако все это было сдобрено большой дозой венгерского национализма. Бюрократический аппарат Венгрии был в гораздо меньшей степени склонен к компромиссам, особенно в вопросах межнациональных отношений, и подчинен интересам буржуазноаристократической олигархии, располагавшей всей полнотой власти в стране. Высшие посты в госаппарате как бы передавались по наследству: должности членов правительства из поколения в поколение занимали представители политически активных и влиятельных семейств – Тиса, Андраши, Кароли, Аппоньи, Баттяни и др.
Стиль работы высших эшелонов австрийской и венгерской бюрократии был неодинаков в разных ведомствах и при разных начальниках. Так, на венской Балльхаусплац, в министерстве иностранных дел, период кропотливой рутинной работы при суховатом дисциплинированном педанте Густаве Кальноки (министр в 1881–1895) сменился более непринужденной атмосферой при жизнелюбе Агеноре Голуховском (1895–1906). Его преемник Алоис фон Эренталь (1906–1912) придерживался авторитарных методов руководства, а ставший министром после смерти Эренталя Леопольд фон Берхтольд (1912–1915), наоборот, предпочитал коллегиальность. Тем не менее, нечто общее в работе практически всех ведомств монархии было. Во-первых, оставался жив йозефинистский дух просвещенной бюрократии, носители которого были уверены в том, что данные «сверху» правильно составленные и строго соблюдаемые законы способны регулировать жизнь общества в интересах управляющих и на благо управляемых. Законы Австро-Венгрии действительно были достаточно либеральны, но в то же время настолько консервативны, чтобы исключить возможность реального демократического контроля за деятельностью государственного аппарата. «Влиятельность австрийского чиновничества… была обусловлена тем, что конституционные органы законодательной власти, т. е. рейхсрат и ландтаги, создавались рядом с уже существовавшими традиционными… органами власти исполнительной. Эта двойственность государственного управления и самоуправления была одной из характерных черт австрийской системы власти. Существенным при этом было то, что исполнительные органы, как местные, так и центральные, хоть и находились до некоторой степени под общественным контролем и формально не могли действовать по собственному произволу, тем не менее оставались центром тяжести государственного аппарата.
Леопольд фон Берхтольд – 7-ой министр иностранных дел Австро-Венгрии
Исполнительная власть интерпретировала законодательство и в своей повседневной практике сама определяла формы и методы практического применения законов… Чем ниже по ступенькам государственной иерархии, тем больше была реальная власть конкретного чиновника»[89].
