С.Ю. Витте описывает появление «бюджетного права» следующим образом: «Платеж <…> налогов являлся по понятиям средневекового гражданина несовместимым с положением свободного человека <…> Если же государю не хватало его собственных средств на содержание двора и войска, то феодальные владельцы <. > приходили своими средствами на помощь суверену как бы добровольно. Впоследствии усилившаяся королевская власть пыталась сама устанавливать сборы и налоги с подданных, но это вело к возмущениям и революционным попыткам, и борьба за бюджетное право <. > послужила на Западе почвой для усиления конституционных стремлений, пока <…> не привела к учреждению почти во всех государствах парламентского образа правления»[662].
Вообще, утверждение о том, что «бюджетное право» парламента – основная причина свержения европейских монархий, является общим местом многих сочинений того времени[663]. Вероятно, причина изменения монархического способа правления на конституционный (республиканский) лежит глубже и заключается в общей секуляризации сознания и всех сфер общественной жизни, десакрализации власти монарха.
Однако влияние борьбы за «бюджетное право» в истории европейских государств действительно оставило заметный след.
В России полномочия парламента по рассмотрению и утверждению бюджета появились не в результате острого конфликта, а по воле правящего императора, вместе с учреждением Государственной Думы в 1905 г. и преобразованием Государственного совета, когда «обсуждение проекта государственной росписи стало гласным»[664]. Можно утверждать, что это могло произойти и значительно раньше, еще при царствовании Александра II, трагическое убийство которого послужило причиной отсрочки запланированных правительством преобразований.
В советский период истории России государственный бюджет, республиканские и местные бюджеты также утверждались представительными органами государственной власти – Верховным Советом СССР, верховными советами республик в составе СССР и иными советами народных депутатов. Следует признать, что это утверждение носило формальный, автоматический характер.
В Российской Федерации бюджетный процесс на стадии рассмотрения и утверждения бюджета сходен по содержанию с законодательным процессом, так как все бюджеты в Российской Федерации принимаются либо в виде законов (федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ), либо в виде актов представительной власти (местные бюджеты). Полномочия палат законодательного (представительного) органа (в случае двухпалатного парламента) при принятии бюджета распределены так же, как и при принятии иных законов.
Однако имеются особенности, которые отличают принятие закона о бюджете от принятия иных законов. Закон о бюджете принимается, как правило, в нескольких обязательных публичных чтениях, которые и являются этапами стадии рассмотрения и утверждения бюджета.
Начинается рассмотрение и утверждение бюджета с его внесения на рассмотрение представительного органа власти. Внесение бюджетов бюджетной системы на рассмотрение происходит по правилу «лестницы»: сначала федеральный бюджет и федеральные законы о государственных внебюджетных фондах, затем – законы о бюджетах субъектов РФ и о бюджетах территориальных внебюджетных фондов и местные бюджеты. Данный порядок связан с тем, что доходная база «нижестоящих» бюджетов, как правило, зависит от «вышестоящих», в которых предусматриваются нормативы распределения межбюджетных трансфертов.
Дальнейшая процедура принятия бюджета регламентируется раздельно для федерального бюджета – посредством БК РФ, для бюджетов субъектов РФ – законами субъектов РФ, для муниципальных образований – актами представительных органов местного самоуправления.
Федеральный закон о федеральном бюджете принимается Государственной Думой в
Предметом
