В этот период Никита Панин работал — как он считал, с одобрения императрицы — над планом создания совета министров для работы с Екатериной. Согласно этому плану она сохраняла власть назначать членов совета, но не могла увольнять их, и все ее декреты должны были подписываться ими. Екатерина спокойно позволила разрабатывать план дальше. Орловы намекали ей, что настоящая цель Панина — ввести конституцию аристократов, которая ограничит ее власть и вымостит путь для возведения на престол Павла. Но она явно полагала, что план, которым попытаются ограничить ее власть, при вмешательстве или без вмешательства Орловых, совершенно неприемлем. Как было уже перед ее возведением на трон, она позволяла Панину разрабатывать собственные теории, покуда сама осуществляла организационные ходы на шахматной доске своей империи.
Со временем Панин понял, что она осторожно, но твердо контролирует его, предпочитая такой метод другим. По мнению графа Бэкингема, высказанному в одном из донесений, можно заключить, что канцлер Воронцов и вице-канцлер Голицын с тоской вспоминают старые добрые дни, когда государь ни во что не вмешивался:
При русском дворе существовал по крайней мере один укоренившийся обычай, который невозможно было изменить быстро, что делает ясным донесение графа Бэкингема:
В том же месяце граф посетил «прием» при дворе, о котором доложил с энтузиазмом (уверенный, что его донесение будет перехвачено, а льстивая похвала — передана императрице):
