Думе, бывшей чисто законодательным органом, в это время почти нечего было делать. Долговременные законодательные проекты были отложены на время войны, а очередные распоряжения выпускались правительственными ведомствами по "закону чрезвычайного положения". Казалось бы, политическое перемирие должно было способствовать укреплению авторитета правительства, но этого не случилось, так как 26 июля думские либералы предложили правительству не свободу от парламентского контроля, а лояльное и деятельное сотрудничество в ведении войны. У самой Думы не было для этого подходящего аппарата, но существовали органы местного самоуправления — земства и городские управы, с помощью которых либералы могли работать, поддерживая бюрократический аппарат или соперничая с ним.
Земства были формой местного самоуправления, введенной в 1864 году одновременно с введением представительных начал в самоуправление городов. С тех пор либералы стали смотреть на эти учреждения как на семя, из которого должно было вырасти представительное правительство России. Требование парламентского строя выражалось во второй половине XIX века такими формулами, как "завершение реформ, давших России земские учреждения", или "увенчание реформ царствования Александра II". В период, непосредственно предшествовавший учреждению в 1906 году Думы, внутри земств и вокруг них формировались легальные политические партии, такие, как кадетская и партия октябристов. Влияние земств в русской политической жизни усилилось в период русско-японской войны 1904—1905 годов, благодаря помощи, оказанной ими Красному Кресту в работе по облегчению участи раненых и больных солдат, эвакуированных из прифронтовой зоны. Опыт русско-японской войны послужил стимулом, и когда началась война 1914 года, земские и городские союзы возобновили попытки добиться политического первенства. А так как на этот раз масштабы их деятельности, как и возможности, которыми они располагали, а также значительность их вклада сильно превзошли все, что они собой представляли в 1904—1905 году, то и политические их амбиции резко возросли.
Воспоминания о сотрудничестве органов местного самоуправления с петербургской бюрократией в 1904-1905 гг. не были приятны ни для одной из сторон, и все же, когда вспыхнула мировая война, обращение правительства к доброй воле земств и городских управ было так же неизбежно, как и готовность последних с энтузиазмом откликнуться на него. Хотя Россия и была "полицейским государством", но управлялась она слабо, и правительство просто не имело в своем распоряжении никаких средств, чтобы мобилизовать в короткий срок огромные национальные ресурсы, размеры которых оно не всегда даже могло оценить.
Мобилизация огромных масс новобранцев и запасников, тяжелые первые недели войны создали непосильную нагрузку для медицинских служб армии и аппарата снабжения. Таким образом, организация госпиталей и распределение в войсках предметов личного потребления стали первыми обязанностями, которые взяли на себя городские управы и земства.
В этой деятельности они пересекались не только с государственной администрацией и обществом Красного Креста, но и с частными благотворителями. Разумеется, правительство предпочло бы уравнять их деятельность с деятельностью последних, но органы местного самоуправления совсем не так представляли себе свою роль. Кроме того, такой статус не соответствовал общенациональным масштабам их работы.
Вдобавок к работе по снабжению и медицинскому обслуживанию армии общественные организации - как мы впредь будем называть земства и городские управы — вскоре столкнулись с непредвиденными затруднениями, связанными с потоком беженцев и эвакуированных с занятых неприятелем территорий и из прифронтовых областей. Общественные организации расширили свою деятельность и, кроме предоставления крова и пищи, стали оказывать юридическую помощь как беженцам, так
и семьям военнослужащих: они помогали им в получении пособий, пенсий и т. д. Они сотрудничали с частными организациями, особенно с различными комитетами помощи еврейскому населению, насильственно выселенному из "черты оседлости".
Очень скоро стало очевидно, что общественные организащ1и стали основным покупателем целого ряда товаров, необходимых для снабжения армии. Это заставило их сделать следующий шаг и самим организовать производство, так что к 1916 году число снабжающих армию заводов и мастерских, которые управлялись объединенным Комитетом Союза земств и городов, превышало две тысячи.
