Созданный Совет нельзя рассматривать изолированно от всей системы власти, которая сложилась при Екатерине. Он был одним из ее важных элементов, причем общий характер созданной системы и ее функционирования строился на началах, прямо противоположных тем, о которых ратовал в своем проекте Панин. Это было, по терминологии историков русского права XIX века, «личное начало». Оно проявилось в реформе Сената, когда генерал-прокурор А. А. Вяземский приобрел огромную власть – большую, чем его предшественники, начиная с первого генерал-прокурора П. И. Ягужинского. Известно, что в секретной инструкции Вяземскому Екатерина написала: «Совершенно надейтеся на Бога и на меня, а я, видя ваше угодное мне поведение, вас не выдам». Таким образом, воля императрицы была выше закона. Личное начало проявлялось и в том значении, которое придавалось при Екатерине II президентам трех важнейших коллегий – Военной, Адмиралтейской и Иностранных дел. Эти президенты – доверенные люди, фактически были министрами, управлявшими своими учреждениями практически без всякой коллегиальности. В этом видна давняя, еще с петровских времен традиция выделения трех первейших коллегий из ведомства Сената и отсутствие в них коллегиальности.
Ко временам Екатерины II введенная Петром Великим коллегиальность управления не выдержала испытание временем ни в Сенате, ни в центральных учреждениях. Система самодержавия, порожденное им господство фаворитов, «ласкателей» и «сильных людей», низкая исполнительская культура чиновников – все это делало коллегиальность формальной и малоэффективной.
Изменения в сфере высшего и центрального управления были связаны не только с неэффективностью коллежского начала, но и с желанием Екатерины II глубже, чем ее предшественники, вникать в дела и реально управлять страной. Известно высказывание Екатерины II о том, что она часто видит тщетность всех своих усилий. Что бы она ни делала, для России это остается каплей в море. Если отбросить литературность этого высказывания, то можно понять проблемы императрицы – повелительницы гигантской страны, размеры которой продолжали увеличиваться. В царствование Екатерины II разнообразные геополитические факторы, связанные с расширением империи, начинают оказывать все более серьезное влияние на внутреннюю политику, устройство государства. Если при Петре I, когда Россия получила название империи, для политики все же были еще характерны типично средневековые представления о статусе многих завоеванных и добровольно присоединенных к России нерусских территорий как о «вотчинах», «царствах» русского царя, то в екатерининское время все изменилось. По мере расширения экспансии на Запад (разделы Польши) и Юг (завоевание Причерноморья и Крыма) эта политика становится имперской, то есть она отражает комплекс имперских идей властвования над другими народами в многонациональной стране. Сутью ее в аннексированных землях, лежащих за пределами первоначального расселения великорусской народности, становятся три начала: русификация, централизация и унификация.
Нужно учитывать и психологию Екатерины – вчерашней иностранки, страстно хотевшей, чтобы русские признали ее своей. Основная линия родства Екатерины с Россией шла через империю, династию. Она воспринимала себя не вдовой Петра III, а членом династии Романовых. Когда Екатерина II пишет: «Покойная моя бабка», – то имеет в виду не Альбер тину Фредерику Баден-Дурлахскую, а императрицу Екатерину I. В таком же контексте она использует выражение «предки мои», говоря о династии Романовых. Не случайно граф Сегюр, видевший императрицу на показательных учениях на знаменитом Полтавском поле, писал: «Удовольствием и гордостью горел взор Екатерины II. Казалось, кровь Петра Великого струилась в ее жилах».
