Уставами, как правило, назывались нормативные документы, которые определяли принципы работы общественных организаций. Важнейшим из уставов советского времени был Устав коммунистической партии (РСДРП(б) до 1918 г., РКП(б) в 1918–1925 гг., ВКП(б) в 1925–1952 гг., КПСС с 1952 г. и до ее ликвидации в 1991 г.). Первый устав РСДРП был принят на II съезде партии в 1903 г. и послужил причиной раскола между большевиками и меньшевиками, а в дальнейшем текст устава неоднократно перерабатывался и изменялся (выделяется порядка десяти редакций). В момент октябрьского переворота действовала редакция устава, принятая на VI съезде РСДРП(б) в августе 1917 г., а в момент распада СССР – редакция XXII съезда КПСС (1961 г.) с изменениями, внесенными на XXIII (1966), XXIV (1971) и XXVII (1986) съездах. Устав определял порядок приема в партию и исключения из нее, права и обязанности ее членов, организационную структуру партии (в том числе состав и порядок формирования руководящих органов), отношения партии с государственными и общественными организациями, а также (в общих чертах) порядок формирования партийных денежных фондов, включая суммы обязательных членских взносов. Поскольку до конца 1980‑х годов коммунистическая партия была единственной легальной политической организацией в стране и контролировала все области общественной жизни, то влияние ее устава на жизнь страны было очень велико.
По образцу устава союзной коммунистической партии составлялись уставы республиканских компартий, существовавших в каждой союзной республике, кроме РСФСР, местные партийные организации которой подчинялись напрямую центральным органам ВКП(б)/КПСС.
Свои уставы имели и другие общественные (или, во всяком случае, формально общественные) организации – Коммунистический союз молодежи, пионерская организация, профессиональные и творческие союзы, академии и т. п. В частности, уставы Академии наук СССР принимались в 1927, 1930, 1935, 1959 и 1963 гг. и фиксировали изменения как в административной структуре, так и в статусе члена академии.
Органы государственного управления – народные комиссариаты (с 1946 г. – министерства) и другие ведомства – опирались в работе на Общее положение о народных комиссариатах (министерствах), а также на положения об отдельных ведомствах, составлявшиеся с учетом отраслевой специфики. До 1936 г. эти документы принимались центральными исполнительными комитетами общесоюзного или республиканского уровня, в дальнейшем – советами народных комиссаров (министров). Положение определяло задачи ведомства и способы их решения, а также его организационную структуру и штатное расписание (или порядок формирования таковых). Сами ведомства, в свою очередь, принимали специализированные нормативные акты в сфере своей компетенции – положения, уставы (в армии и других военизированных структурах), правила и т. п. Число такого рода документов постоянно росло, и все они время от времени обновлялись с учетом актуальных тенденций в развитии регулируемых отраслей.
На ведомственном уровне утверждались и положения об отдельных учреждениях и организациях, находившихся в подчинении у соответствующих структур. Если в структуре какого-нибудь наркомата (министерства) существовало много однотипных учреждений (больницы в системе министерства здравоохранения, школы в системе министерства просвещения и т. п.), то разрабатывалось примерное положение об учреждениях данного типа, а отдельные нормативные документы воспроизводили этот «примерный» текст с минимальными отклонениями. Нормотворчество руководства самих организаций оформлялось приказами или положениями.
Наконец, законодательство времен нэпа допускало акционерный капитал, а значит, существовала и такая разновидность локальных нормативных актов, как уставы акционерных обществ. В свою очередь, ставка партии и правительства на коллективные формы собственности сделала необходимой разработку уставов кооперативных организаций и коллективных хозяйств (колхозов). Большое социальное значение имело принятие Примерного устава сельскохозяйственной артели (1935) и двух Примерных уставов колхозов (1969 и 1988 г.)[444]. В этих документах определялись рекомендуемый состав и полномочия колхозного руководства, порядок ведения и принципы оплаты сельскохозяйственных работ, а также размеры приусадебных участков и максимальное поголовье домашнего скота, находящегося в личной собственности у отдельных членов колхоза. Изменения в Примерном уставе колхоза фиксировали эволюцию аграрной политики в СССР.
В целом локальные нормативные акты образуют своеобразный скелет советской управленческой системы. Знание подобного рода документов – необходимое условие адекватной интерпретации отдельных управленческих решений.
Заявления и обращения граждан
