Епископ постепенно становится административной и политической главой города и его округи, подчиняя себе графа. Со второй половины IX в. растет количество императорских иммунитетных дипломов, пожалованных епископам. Первоначальное освобождение населения иммунитетной территории от некоторых податей и взиманий в пользу королевской власти и запрещение государственным должностным лицам вступать в пределы иммунитета расширяется вплоть до приобретения иммуннстами политических, судебных и административных прав графов, в том числе прав на открытие рынков и ярмарок и чеканки монеты.
Иммунитетные привилегии в IX–X вв. получили епископы-сеньоры крупных городов Северной и Средней Италии — Павии, Пьяченцы, Вероны, Падуи, Кремоны, Ареццо, Бергамо, Венеции и др. Оживление торговой и ремесленной активности многих итальянских городов, начавшееся в VIII в., неуклонно возрастало в IX–X вв. и было тесно связано с приобретением ими ряда политических и административных прав в государстве. Это отразилось и в многочисленных королевских и императорских дипломах.
Пожалования жителям тех или иных городов прав на устройство ярмарок и рынков, чеканку монеты, возведение укреплений, строительство дорог и мостов, освобождение их от уплаты ряда торговых пошлин и сборов должны были обеспечивать государям активную поддержку со стороны горожан и их сеньоров-епископов в борьбе с теми или иными крупными феодалами или феодальными группировками (на деле же возросшая мощь епископа в результате иммунитетной грамоты далеко не всегда являлась гарантией его верности жалователю: так было и в Каролингской империи, и в Итальянском королевстве, и в государстве Оттонов). Обычно иммунитетные права горожане осуществляли под контролем и главенством епископа — своего сеньора, хотя подчас такие пожалования делались непосредственно горожанам, а епископ или граф в грамоте могли и не упоминаться (ср. иммунитетный диплом 958 г. горожанам Генуи, согласно которому государственным должностным лицам запрещалось осуществлять всякие публичные функции в городе; в дипломе 945 г. за горожанами Мантуи фактически признавались суверенные права, хотя король и адресуется к епископу).
Тем не менее епископ вовсе не собирался уступать свои права и привилегии добровольно. Столкновения его с горожанами — торгово-ремесленными слоями и мелкими феодалами-вальвассорами — в IX–X вв. — явление весьма частое. В 879–899 гг. жители Турина изгнали из города епископа Аммоло. В 980 г. произошло первое крупное выступление горожан Милана против архиепископа. Епископа Ландульфа лишили всех прав в городе и два раза заставляли оставить Милан Исключительно сильный размах приобрела борьба миланцев против архиепископа Ариберта в 1041–1044 гг. Горожане Пьяченцы боролись с епископом за обладание портом на реке По. В 996 г. после неудачной попытки вернуть себе общинные угодья, захваченные епископом, кремонцы разрушили крепость епископа и изгнали его из города. Выступления горожан против епископов в IX–X вв. были первыми вестниками нового движения. которому принадлежало будущее, — борьбы за коммуну. Органы городской коммуны — общее собрание членов, особые должностные лица — появились не вдруг, не в момент ее возникновения. В городах Италии в IX–X вв. (а подчас и еще раньше) мы встречаемся с зародышевыми формами будущего городского самоуправления. Так, франкское законодательство официально признавало участие всего городского населения в выборе епископа, скабинов, вицедоминов и других должностных лиц.
Этот порядок сохранился и в период Итальянского королевства, и при германских императорах Саксонской династии. Разумеется, к активной деятельности в выборных органах и в городских делах допускались не все горожане, а в первую очередь представители богатого купечества и ремесленников, мелкие и средние феодалы — капитаны и вальвассоры. Богатые горожане участвовали в некоторых судебных заседаниях, в розыске преступников, контроле за взиманием десятины. Как и в лангобардское время, продолжало функционировать общее собрание горожан —
