Традиционно одной из главных обязанностей власти на Руси, как и в других государствах, считался суд. Понятия «судить» и «управлять» являлись синонимами. Однако целенаправленно следить за поддержанием порядка и предупреждением правонарушений не считалось необходимым. Тем более речь не шла о создании для этого специализированного ведомства. Только в процессе создания централизованного государства, связанного не только с расширением территории, но и с усилением вмешательства государства в жизнь подданных, государство взяло на себя эти задачи.
Первые указания на это появляются в Судебнике Ивана III[37]. В нем государство возлагало задачи по поддержанию правопорядка на органы управления. В этот же период складываются основы системы управления Москвой.
К 1564 г. относится первое упоминание о Земском дворе в Москве[38], который отвечал за управление столицей, в том числе и за поддержание порядка в городе. В 1584 г. зафиксировано существующее разделение города на участки[39].
К сожалению, состояние источников позволяет нам детально проанализировать систему поддержания порядка в столице только по материалам XVII столетия. Согласно им, управление Москвой, точнее, ее слободами и сотнями (территориальные подразделения) было сосредоточено в Земском приказе. В его обязанности входило составление описей имущества, по которому собирались различные налоги, регистрация населения, благоустройство Москвы. Также Земский приказ отвечал за соблюдение норм пожарной безопасности и поимку преступников.
Здесь же чаще всего происходили судебные разбирательства между жителями Москвы.
Впрочем, в различные периоды судебную власть над москвичами осуществляли также Разбойный и/или Сыскной приказы. Следует учитывать, что компетенции приказов периодически менялись, периодически сами приказы появлялись и исчезали. Это было связано с тем, что система управления только формировалась и воспринималась как единый механизм.
Кроме судьи (главы приказа) и дьяков (высших чиновников), в состав Земского приказа входила большая группа служащих среднего звена, имевших звание ярыжных (в просторечии «ярыжки»). Именно они, кроме выполнения задач обычных чиновников, также занимались ловлей преступников, то есть выполняли обязанности сотрудников полиции.
На местах за порядком следили местные десятские – стражники из числа местных жителей, служившие по принципу 1 человек от 10 дворов или 1 человек от большого, то есть богатого, двора. Десятские охраняли покой москвичей по ночам, обходя свои улицы и стуча колотушками. Они же доносили властям о различных беспорядках и нарушениях. Эта служба государством не оплачивалась, поскольку рассматривалась как одна из натуральных повинностей. В качестве десятских выступали сами жители или нанятые ими люди.
По той же системе набирались и решеточные приказчики, которые отвечали за то, чтобы каждую улицу на ночь перегораживали решеткой и не допускали по ночам никаких хождений. Отметим, что широкое использование обывателей в обеспечении правопорядка значительно упрощало сбор информации среди местных жителей.
Важную роль в охране порядка играли стрельцы, которых выставляли в караулы на главных улицах и около ворот. Они же выполняли обязанности пожарных. В результате в Стрелецком приказе сосредотачивались дела о выдаче разрешений на строительство зданий (их анализировали с точки зрения соблюдения норм противопожарной безопасности)[40]. Специальных стрелецких частей для поддержания порядка не существовало, то есть для стрельцов караулы были одной из обязанностей воинской службы.
Роль организаторов на местах, объединявших десятских, стрельцов и ярыжек, выполняли объезжие головы, каждый из которых отвечал за порядок на своем участке. Количество участков колебалось в разное время от 11 до 17. Центром участка выступала съезжая изба, где располагалась канцелярия объезжего головы и место для задержания подследственных.
Голова должен был периодически объезжать свой участок, следить за порядком, соблюдением норм противопожарной безопасности, правил винной монополии казны, службы десятских и решеточных приказчиков, при необходимости проводить конфискацию незаконно произведенных спиртных напитков. Вместе с выборным старостой он разбирал местные споры, направляя наиболее сложные дела в приказы.
Объезжих голов из числа дворян, служащих различной службы или московских дьяков назначал на год еще один приказ – Разряд[41].
Значительную часть Москвы того времени занимали белые (привилегированные) слободы, население которых подчинялось различным приказам, при этом не подчиняясь Земскому приказу. Больше всего белых слобод в своем подчинении имел приказ Большого дворца, аналог позднейшего Министерства двора. Свои слободы имели и другие приказы: к примеру, Посольский приказ контролировал слободы, где жили выходцы из других стран. В белых слободах роль объезжего головы выполнял дворянин (в данном случае это должность). Объезжие головы, как и Земский приказ, не имели права контролировать эти территории.
