Клавдий сделал в этом направлении дальнейший шаг вперед. Он дал прокураторам (финансовым агентам императора, которые часто были из вольноотпущенников) право судебной юрисдикции, т. е. право выносить судебные решения по делам императорской казны (фиска). Это была мера, имевшая большое принципиальное значение, так как отныне прокураторы стали государственными чиновниками.
Параллельно шла эволюция дворцового управления, приведшая к созданию центрального имперского бюрократического аппарата. Мы говорили, что еще при Калигуле императорский двор получил более или менее правильную организацию. Ко времени Клавдия императорские имущества достигли таких размеров, что потребовали упорядоченной системы управления. Это выразилось в организации четырех дворцовых канцелярий (officia). Самая важная из них называлась ab epistulis (буквально — «касательно писем»). Во главе ее стоял Нарцисс. Это был общий секретариат императорского двора,[396] где сосредоточивалась вся огромная переписка императора. На втором месте стояла канцелярия a rationibus («касательно счета»), возглавлявшаяся Палласом. Этот отдел дворцового управления ведал императорскими финансами. Третье место занимала концелярия a libellis («по делам прошений»), которой руководили Каллист и Полибий. Сюда стекались все жалобы, запросы и прошения на имя императора. Наконец, огромными недвижимыми имуществами императорского дома ведал отдел a patrimonio («по делам наследственных имений»).
Все эти канцелярии при своем возникновении служили для управления частным хозяйством императора. Но при огромных размерах этого хозяйства (оно особенно выросло благодаря конфискациям эпохи террористического режима), при условности грани между публичным и частным правом в древности, а также благодаря все растущему авторитету императорской власти, дворцовые канцелярии постепенно стали превращаться в центральные органы императорского управления, т. е. в своего рода министерства.
Общий секретариат (ab epistulis) объединил в себе всю администрацию в широком смысле слова: он принимал донесения императорских наместников и военачальников, издавал указы о назначении их на службу, составлял инструкции для чиновников, издавал императорские эдикты и т. п. Таким образом, общий секретариат в конце концов стал одновременно чем-то вроде министерства внутренних дел и военного.
Канцелярия a rationibus превратилась в министерство императорских финансов. Здесь сосредоточивался контроль над сбором налогов (некоторых из них даже в сенаторских провинциях), учет хлеба, поступившего для снабжения г. Рима, ассигнование средств на постройки, на чеканку монеты, на жалованье императорским чиновникам и пр.
Отдел прошений a libellis сделался министерством юстиции. Эта функция развилась потому, что на подаваемых жалобах император по докладу начальника канцелярии писал свои резолюции, которые стали одним из важнейших источников права. Рядом с этими тремя министерствами департамент a patrimonio (он являлся как бы отделом при министерстве a rationibus), естественно, стал играть гораздо меньшую роль.
Создание центрального имперского бюрократического аппарата имело большое историческое значение. Административный аппарат республики с ее ежегодно сменяемыми магистратами из сенаторского сословия совершенно не годился для управления огромным и сложным механизмом империи. Представительная (парламентская) система была совершенно чужда рабовладельческому строю, построенному на угнетении широких масс населения привилегированным меньшинством. И хотя в течение всей истории империи провинции постепенно уравнивались в правах с Италией, так что к началу III в. все свободные жители империи получили права римского гражданства, однако это произошло только тогда, когда империя стала уже клониться к упадку. В тот же период, когда складывались основы империи, рабовладельческий строй был еще достаточно силен; поэтому бюрократическая монархия в данных условиях являлась единственно возможной государственной формой. И хотя бюрократия в поздней империи явилась источником величайших злоупотреблений, приведших к разорению населения империи, в первое время введение бюрократической системы было несомненным облегчением для провинций, истощенных хищническим управлением республиканских наместников. Таким образом, при Клавдии жизнь провинций характеризовалась внутренним спокойствием и некоторым материальным благополучием.
Вообще в своей провинциальной политике Клавдий вернулся к традициям Цезаря. Так, он широко раздавал права гражданства провинциалам.[397] Мало того, в 48 г. сенат, по предложению императора, даровал ius honorum, а следовательно и доступ в сенат, галлам (сначала племени эдуев).
По этому поводу в сенате возникла дискуссия, так как часть сенаторов высказалась против. Тогда Клавдий произнес чрезвычайно разумную речь, доказывая ссылкой на исторические примеры, как часто иностранцы достигали в Риме высокого положения.[398]
