Гражданство осталось на своих обычных собраниях по-прежнему высшим авторитетом в общинном быту и законным сувереном; только было постановлено законом, что помимо раз навсегда предоставленных центуриям решений, в особенности выбора консулов и цензоров, голосование по округам так же действительно, как и голосование по центуриям; для собрания, в котором участвовали и патриции и плебеи, это правило было установлено валериевым и горациевым законами 305 г. [449 г.] и расширено публилиевым законом 415 г. [339 г.], а для особого плебейского собрания было введено законом Гортензия около 467 г. [287 г.]. Что вообще одни и те же лица имели право голоса на обоих собраниях, уже было указано выше; но помимо недопущения патрициев к участию в особых плебейских собраниях, все имевшие право голоса на общих собраниях по округам считались равными между собой, между тем как в центуриальных комициях значение поданных голосов делилось по степеням соразмерно с состоянием участвующих в голосовании; стало быть, первое из этих постановлений было нивелирующим и демократическим нововведением. Еще гораздо более важное значение имел тот факт, что в конце этого периода стало впервые под вопрос исконное условие для права голоса — оседлость. Самый отважный из всех реформаторов, какие нам известны из римской истории, Аппий Клавдий, составил в бытность цензором (442) [312 г.], не спросясь ни сената, ни народа, список граждан так, что человек, не имевший никакой земельной оседлости, мог быть принят в любую трибу и затем мог быть принят в соответствующую размерам его имущества центурию. Но это нововведение так опережало дух того времени, что не могло установиться в своем полном объеме. Один из ближайших преемников Аппия, знаменитый победитель самнитов Квинт Фабий Руллиан, попытался в бытность цензором (450) [304 г.] провести если не полное устранение, то все же ограничение его такими пределами, при которых на собраниях граждан господство в действительности принадлежало оседлым и состоятельным. Всех безземельных он включил в четыре городских трибы, которые тогда сделались из первых по рангу последними. А сельские кварталы, число которых в промежутке между 367 и 513 гг. [387 и 241 гг.] постепенно возросло с семнадцати до тридцати одного и которые располагали большинством избирательных отделений, с самого начала сильно преобладавших и с течением времени все более и более увеличивавшихся, были юридически предоставлены всем оседлым гражданам. В центуриях сохранилось введенное Аппием равенство между оседлыми и неоседлыми гражданами. Таким образом достигли того, что в трибутных комициях преобладали оседлые жители, а в комициях центуриатных решающее значение приобрели зажиточные. Благодаря такому мудрому и умеренному решению человека, получившего заслуженное название Великого (Maximus) еще более за это мирное дело, чем за военные подвиги, с одной стороны, воинская повинность была, как и следовало, распространена и на неоседлых граждан, а с другой стороны, возраставшему в избирательных собраниях их влиянию, в особенности влиянию бывших рабов, не имевших крупных имений, была поставлена такая преграда, какая к сожалению, составляет неизбежную необходимость во всяком государстве, где существует рабство. Сверх того, своеобразный судебный надзор за нравами, мало-помалу возникший в связи с оценкой и с проверкой гражданских списков, исключил из среды гражданства всех заведомо недостойных людей и стал охранять его нравственную и политическую чистоту. В компетенции комиций заметно постепенное, хотя и очень медленное расширение. Сюда уже в некоторой мере относится увеличивавшееся число должностных лиц, избираемых народом; особенно замечательно то, что с 392 г. [362 г.] назначение военных трибунов одного легиона, а с 443 г. [311 г.] назначение по четыре трибуна в каждый из четырех первых легионов зависело не от главнокомандующего, а от гражданства. В администрацию гражданство вообще не вмешивалось в течение этого периода; оно только настойчиво удерживало за собой по справедливости ему принадлежащее право объявлять войну, которое было признано за ним и на тот случай, когда истекал срок продолжительного перемирия, заключенного вместо мира, и когда война возобновлялась если не законно, то фактически (327) [427 г.]. Но административные вопросы поступали на рассмотрение народа только в двух случаях: во-первых, если правительственные власти вступали между собою в столкновение и одна из них предоставляла спор разрешению народа, например, когда сенат отказал в заслуженном триумфе в 305 г. [449 г.] вождям умеренной партии в среде родовой знати, Луцию Валерию и Марку Горацию, и в 398 г. [356 г.] первому плебейскому диктатору Гаю Марцию Рутилу; когда консулы 459 г. [295 г.] не могли прийти к соглашению относительно своих взаимных прав; когда сенат решил в 364 г. [390 г.] выдать галлам нарушившего свои обязанности посла, а один консулярный трибун обратился по этому случаю с протестом к общине, — это был первый пример кассированного народом сенатского решения, и за него дорого поплатилась община; во-вторых, когда правительство добровольно предоставляло народу решение трудных или неприятных вопросов; это случилось в первый раз, когда город Цере, после того как римский народ объявил ему войну, но война еще в действительности не началась, стал просить мира (401) [353 г.], и позже, когда сенат вознамерился отказать самнитам в их смиренной просьбе о мире (436) [318 г.]. Только в конце этого периода мы замечаем, что компетенция трибутных собраний значительно расширилась и в сфере правительственной деятельности; так, например, стали спрашивать их мнения при заключении мирных и союзных договоров; это обыкновение, по всей вероятности, вело свое начало со времени издания закона Гортензия (467) [287 г.]. Однако, несмотря на такое расширение компетенции гражданского собрания, его практическое влияние на государственные дела стало уменьшаться именно в конце этой эпохи. Главным образом расширение римских границ отняло у этого собрания его настоящую почву. В качестве собрания оседлых жителей общины оно прежде могло собираться в достаточном числе и могло хорошо знать, чего хотело, еще прежде чем приступало к прениям; но римское гражданство уже стало теперь скорее государством, чем общиной. Тот факт, что жившие вместе люди подавали голоса заодно, вносил в римские комиссии — по крайней мере, когда голоса подавались по кварталам — некоторую внутреннюю связь, а при подаче голосов — энергию и самостоятельность; но вообще комиции как в своем составе, так и в своих постановлениях частью зависели от личности председателя и от случайности, частью находились во власти живших в столице граждан. Отсюда понятно, почему собрания граждан, имевшие важное и практическое значение в течение двух первых столетий республики, мало-помалу стали превращаться просто в орудие, которым распоряжалось председательствовавшее должностное лицо, и, конечно, в опасное орудие, так как должностных лиц, имевших право занимать председательское место, было немало, а всякое постановление общины считалось законным выражением народной воли в последней инстанции. Впрочем, в расширении конституционных прав гражданства и не представлялось особой надобности, потому что на самом деле это гражданство менее, чем когда-либо, было способно иметь свою волю и действовать по своему усмотрению, а настоящей демагогии еще не существовало в Риме в ту пору; если бы она и существовала, она попыталась бы не расширять компетенцию гражданства, а дать полную свободу политическим прениям в собрании граждан, между тем как в течение всего этого периода неизменно соблюдались старые правила, что только должностные лица имеют право созывать граждан на собрание и что они могут не допускать прений и поправок к предложенным решениям. Это начинавшееся разрушение конституции сказывалось в ту пору только в том, что старинные народные собрания, в сущности, относились ко всему пассивно и вообще не оказывали правительству ни содействия, ни противодействия.
