На востоке Украины дело Директории оказалось в руках командования, продолжавшего, по сути, гетманскую политику. Перешедший на сторону Директории Болбочан разогнал Совет и профсоюзный съезд. Не удивительно, что здесь революционно-настроенные массы, и без того не склонные в большинстве своем к национализму, быстро развернулись против Директории. Складывание режима «атаманщины» вызывало и вооруженное сопротивление на местах, направленное против режима Директории в целом, и политическую критику изнутри политического лагеря УНР.
4-7 января вспыхнуло восстание против Директории в Житомире, но оно было подавлено, что обеспечило УНР тыл, который, впрочем, оставался ненадежным — восстания вспыхивали то тут, то там. В январе за власть Советов выступил Всеукраинский совет крестьянских депутатов.
Позиция Винниченко, отвергнутая Директорией, была поддержана на VI съезде УСДРП. В докладе о политическом положении на Украине А. Песоцкий предложил участвовать в мировой революции, создавать свою власть Советов и начать социализацию хозяйства. Председатель правительства В. Чеховский также поддержал переход к советской системе, но без большевистских диктаторских методов. То есть речь шла о введении действительно власти Советов, которая в РСФСР уже была заменена диктатурой партийно-правительственных органов. Но власть Советов была популярным требованием и знаменем большевиков, перехватить которое было бы очень важно для сохранения популярности Директории. Против советских идей в пользу сохранения парламентаризма категорически выступило правое крыло партии во главе с И. Мазепой и др. Решения съезда в этой ситуации во многом зависели от позиции Винниченко. Однако он не поддержал своих левых сторонников. Глава Директории был скован её решениями. В итоге партия поддержала созыв парламента и трудового конгресса, но от нее откололась левая партия независимых социал-демократов.
Значение Трудового конгресса повышалось еще и тем, что на нем предстояло провозгласить воссоединение украинского народа.
В ходе распада Австро-Венгрии на территории восточной Галиции 1 ноября 1918 г. власть перешла к украинской Национальной раде и державному секретариату во главе с К. Левицким, и 13 ноября была провозглашена Западно-украинская народная республика (ЗУHP). Однако поляки не собирались уступать ей Львов и вообще Галицию. Они перешли в наступление, уже 4 ноября отбили Львов. Державный секретариат эвакуировался в Тернополь, затем в Станиславов и Каменец-Подольский.
Соглашение об объединении ЗУНР и УНР было достигнуто 1 декабря 1918 г. 22 января 1919 г., накануне созыва Трудового конгресса, Директория приняла Универсал, провозглашавший объединение. 23 января Трудовой конгресс утвердил его в торжественной обстановке. Правда, до Учредительного собрания правительство ЗУНР оставалось фактически самостоятельным. «Однако этот шаг создавал для Директории вооруженного врага с запада», — пишет В. Винниченко. УНР вступила в войну с Польшей, что еще сильнее подрывало возможность опереться на поддержку Антанты.
8 января, предваряя волю Конгресса, Директория приняла земельный закон. Он отменял частную собственность на землю. Земля передавалась во владение с правом наследования тем, кто ее обрабатывает. Вводился земельный максимум в 15 десятин с правом увеличения этой нормы земельными комитетами, если часть земли признавалась песчаной или болотистой. Также с согласия земельного комитета владелец мог передавать землю другому владельцу. Не должна была отчуждаться земля сахарных, винокуренных и других заводов. Излишки земли подлежали перераспределению, но прежде предстояло провести большую исследовательскую работу, чтобы понять, каковы эти излишки.
Уже это принятие важнейшего акта Директорией, предваряющее решение Трудового конгресса, показало, что он не рассматривается как верховный орган власти. Собравшиеся делегаты (более 400, 35 с запада Украины) выслушивали речи и должны были выбирать между проектами решений, заранее подготовленными левыми и правыми социалистами. Большинство делегатов принадлежало к эсерам. Но еще в мае 1918 г. на IV съезде партия раскололась, когда на выборах в ЦК победили левые эсеры-боротьбисты (по названию газеты «Боротьба»), Правое крыло УПСР не стало подчиняться этому ЦК, и партия была дезорганизована. Боротьбисты формировали новую партию, выступавшую против Директории. Социал-демократы фактически лидировали на конгрессе (тем более, что украинские социал-демократы были предельно близки по взглядам к эсерам, признавая, что для задач пролетарской революции время еще не пришло). В условиях, когда сторонники Советской власти вели войну с УНР, решения конгресса уже были далеки от идей сочетания советских и парламентских принципов. 28 января конгресс призвал готовить выборы в парламент и сохранил полноту власти за Директорией.
