Немногие общественные выдвиженцы так и не сумели устранить эту элементарную нехватку лояльной администрации на местах. О характерных трудностях, с которыми столкнулись такие выдвиженцы на службе у короля, свидетельствует типичная история жизни Эбо. Ему впоследствии суждено было стать архиепископом Реймским. За несвоевременное выдвижение своего фаворита Эбо на роль главы архиепископии Людовик Благочестивый заслужил гневную критику собственного биографа, гордившегося аристократическим происхождением епископа Трирского Тегана.
К столь очевидным недостаткам в персонально-институциональной сфере добавился культурный разрыв между отдельными землями империи франков, что также неблагоприятно сказалось на эффективности управления. Это проявилось не только в вопиющей неодинаковости внедрения письменности в управление и судопроизводство, но и в принятии и восприятии христианства, заповеди которого Карл однозначно сделал отправными при составлении программы своего правления. Неодинаковые правовые взгляды и отсутствие базирующейся на них единой юридической практики также не удалось преодолеть на основе только одного графского служения. Вместе с тем королевский суд все больше превращался в инстанцию публичного уголовного права и лишь временами выносил образцовые решения, в то время как каждодневное судопроизводство погрязло в беспорядочном многообразии «без руля и ветрил».
Указания королевским эмиссарам составляют основу программного капитулярия, особенно положения и текст присяги на верность, которую должны были приносить все без исключения. Подчеркивается обращенный ко всем запрет угнетать бедных свободных, а также наносить ущерб фискальным владениям в ущерб королю. Далее речь идет об обязанности участия в воинском призыве. К жителям прибрежных районов имеет отношение указание о строительстве флота. В круг обязанностей королевских эмиссаров вхо-: дит также борьба с языческими нравами, недопущение святотатства в храмах, приготовления к введению (новых) мер и весов.
Насколько успешной оказалась эта программа, хотя бы в зачатках, нам неизвестно. Осенью 801 года и далее в 802 году Карл продолжил эти принципиальные усилия по внутренней консолидации своей империи. Наивысшей точкой отсчета стала попытка сделать так называемое народное право основой судопроизводства, зафиксировав его и обогатив обязательными добавлениями, с целью доведения до современного уровня и последующего расширения на основе определенных положений королевской власти. В случае если основой судебной практики станет писаное право, необходим единообразный, упорядоченный текст, учитывающий необходимые уточнения и дополнения, а также содержащий положения современного королевского права. Только благодаря этой обширной программе получило письменную фиксацию и дошло до нас по преданию восточнорейнское — «германское» народное право саксов, тюрингов и фризов.
Впрочем, одними приготовлениями к закреплению программы реформ императорское правление не исчерпывалось. Летом 802 года Карл отправился на охоту в Арденны. Он велел собрать oтряды из саксов против племен па другом берегу Эльбы и опустошить их земли. 20 июля 802 года в Ахен наконец-то прибыл слон из Багдада. Пятнадцатым сентября датирована одна из немногих подлинных грамот Карла из Вогез. В ней подтверждается владение монастыря Герсфельд. Королевский батрак Магинфред на основе полномочия, которое ему как серву (виллану) не полагалось, противозаконно передал его аббатству Винфрида-Бонифация. Поскольку Карл принципиально запрещал подобные сделки своих лично зависимых крестьян, в данном случае он сам из этого запрета сделал необходимые выводы.
