Это требование явно неприложимо к административному органу, который пытается использовать выделенные в его распоряжение средства для достижения некоего результата[505]. Но принцип верховенства закона по самой своей сути включает в себя то, что частный гражданин и его собственность не должны в этом смысле быть средствами, находящимися в распоряжении правительства. Для того чтобы принуждение использовалось только в соответствии с общими правилами, обоснование каждого отдельного акта принуждения должно выводиться из такого правила. Для обеспечения этого должен существовать некий орган, никак не связанный с сиюминутными целями правительства и интересующийся только правилами, который имеет право судить не только о том, имел ли право другой орган власти сделать то, что он сделал, но и о том, соответствовало ли сделанное требованиям закона.
7. Различие, которое нас здесь интересует, иногда обсуждается в терминах противопоставления законодательства и политики (policy). Если последнему термину дать соответствующее определение, мы действительно сможем выразить нашу главную мысль, сказав, что принуждение допустимо только тогда, когда оно соответствует общим законам, но не в тех случаях, когда оно служит средством достижения конкретных целей текущей политики. Эта формулировка, однако, может ввести в заблуждение, потому что термин «политика» используется и в более широком значении, охватывающем и всю законодательную деятельность. В этом смысле законодательство оказывается главным инструментом долговременной политики, и тогда вся правоприменительная деятельность является осуществлением заранее определенной политики.
Еще один источник путаницы – тот факт, что в рамках самого права выражение «государственная политика» обычно используется для обозначения некоторых всепроникающих общих принципов, часто не закрепленных на бумаге в качестве писаных правил, но при этом определяющих обоснованность более частных правил[506]. Когда говорят, что именно законодательная политика должна защищать добросовестность, сохранять общественный порядок или не признавать договоры, служащие безнравственным целям, речь идет о правилах, но эти правила сформулированы в терминах какой-то устойчивой цели правительства, а не правил поведения. Это означает, что в рамках предоставленных ему полномочий государство должно действовать таким образом, чтобы эта цель была достигнута. Термин «политика» используется в подобных случаях, по-видимому, в силу ощущения, что постановка целей, которые должны быть достигнуты, противоречит концепции закона как абстрактного правила. Хотя такое рассуждение может объяснять практику, оно, очевидно, не лишено опасностей.
Политика справедливо противопоставляется законодательству, когда под ней понимается стремление государства к достижению текущих, конкретных, постоянно меняющихся целей. Именно осуществление так понимаемой политики – главное дело собственно администрации. Ее задача – направление и распределение ресурсов, предоставленных государству для удовлетворения постоянно меняющихся потребностей общества. Все услуги, которые государство предоставляет гражданам, – от национальной обороны до содержания дорог, от обеспечения санитарных норм до порядка на улицах[507] – неизбежно относятся к этому виду. Для решения этих задач ему предоставлены определенные средства, возможность нанимать собственных оплачиваемых служащих, и ему постоянно приходится решать, какая именно задача сейчас первоочередная и какие средства следует использовать для ее решения. Профессиональные администраторы, занятые решением подобных задач, неизбежно склонны направлять все, что есть в их распоряжении, на достижение стоящих перед ними государственных целей. Принцип верховенства закона столь важен сегодня именно потому, что он служит защите частного гражданина от этой склонности постоянно растущего административного аппарата всасывать в себя сферу частной жизни. В конечном итоге это означает, что ведомства, которым доверено решение конкретных задач, не должны для этого наделяться какими-либо суверенными полномочиями (никаких
