Самым выдающимся правовым актом допетровской эпохи было Соборное Уложение Алексея Михайловича (1649). В нем были собраны воедино действующие царские указы и боярские приговоры (Боярская дума принимала решения, не утверждавшиеся царем, их правовая значимость была ниже значимости царских указов), а также соответствующие статьи судебников. К составлению Уложения была привлечена большая группа образованных людей, работавших в приказах. Окончательный текст обсуждался Боярской думой, после чего его утвердили выборные люди (Земский собор). Две главы Уложения посвящались защите престижа царской власти.
Реформы Петра I были попыткой соединить самодержавно-крепостническое государственное устройство с некоторыми достижениями Западной Европы в области развития правовой системы. Не случайно историк С. М. Соловьев называл реформы Петра I «нашей революцией начала XVIII в.», которая «возвела Россию на ту степень могущества, которая дала ей возможность играть всемирно-историческую роль» (Сольвьев 1962: 442–443). Реформы сохраняли признание богоданности царской власти, но соединяли его с рационалистическим представлением о передаче людьми верховной власти монарху в целях самосохранения (царь – отец народа). Суть этих реформ выразил Феофан Прокопович: «Его величество есть самовластный монарх, который никому на свете о своих делах ответ дать не должен». Особенность петровского законодательства – ориентация на активное усвоение западного опыта. Однако, некоторые из указов Петра I, как отмечал А. С. Пушкин, были написаны кнутом.
Для повышения качества законотворческой деятельности Петром I создается Правительствующий Сенат. Царь по-прежнему издавал указы, указами же утверждал акты, являвшиеся по своему значению законами.
Екатерина II, имевшая обширную переписку с мыслителями эпохи Просвещения (Вольтером, Дидро и другими), первой задумалась о соотношении закона и воли государя. Осознание этого факта вызвало к жизни идею созыва представителей различных сословий для выработки проекта оптимального политического устройства страны. В 1767 году была образована Уложенная комиссия – прообраз российского парламента.
В нее вошли представители (как правило, выборные) от дворянства, городов, правительственных учреждений, государственных крестьян, казачества, национальных групп, ведущих оседлый образ жизни, то есть от всего населения страны (за исключением духовенства, частновладельческих крестьян, кочевников и солдат, на занимавшихся пахотой). Одним из значительных документов правового характера стал «Наказ» Екатерины II. В «Наказе» прозвучали основополагающие идеи правового государства и просветительского либерализма. Речь идет о равенстве всех граждан перед законом и принципе веротерпимости. Эти идеи прозвучали в 1760-х гг., т. е. раньше, чем они были закреплены в конституциях США и Франции. Но в отличие от стан Запада эти идеи оставались лишь теорией, не реализованной в государственной практике.
Екатерина II в беседе с М. М. Шуваловым задавала вопрос: «Разве я не могу, невзирая на законы сего ученить?». Она признавалась, что 90 % текста ее «Наказа» «Уложенной комиссии заимствованы из западноевропейских источников (Монтескье, работ энциклопедистов и др. авторов). Практических последствий для России эти заимствования не имели. Граждане государства оставались бесправными, самодержавие было непоколебимо.
Лишь при внуке Екатерины II Александре I идея представительных учреждений парламентского типа нашла воплощение в проекте М. М. Сперанского о создании законодательного собрания – Государственной думы – из представителей, выбранных через посредство волостных, окружных и губернских дум, но проект, в очередной раз, не осуществился.
После расширения законодательных функций Сената (1802) в области разработки царских указов был создан в 1810 году Государственный совет, главной задачей которого стало рассмотрение законодательных актов. Четко определялись три вида таких актов: законы, уставы и учреждения. В статье III царского Манифеста, изданного по этому поводу, указывалось: «Никакой Закон, Устав и Учреждение не исходит из Совета и не может иметь своего совершения без утверждения Державной Власти» (Учреждения государственного управления в России 1994: 40). Таким образом впервые закон был выделен из всех правовых актов как возглавлявший их иерархию юридический документ.
Дальнейшим шагом в изменении взаимоотношений закона и указа стали реформы, проводимые Александром II. В пореформенную эпоху это новое соотношение выразилось в значительном возрастании роли закона как основного источника права. Но законодательные органы европейского типа в России XIX века так и не были созданы. Лишь в начале XX века страна обрела свой парламент – Государственную Думу.
