Екатерина видела прошлое в розовом свете: собрание депутатов, как она назвала комиссию, не было удачным. Полтора года работы в Москве, а затем в Петербурге, 203 заседания не дали никаких конкретных результатов: в конце 1768 г. заседания были прекращены по случаю начавшейся войны с Турцией. Тем не менее, Наказ Екатерины, высказывания депутатов представляют значительный интерес. Прежде всего наказ выражал чувство неудовлетворенности положением в России, которое ощущала высшая власть, и демонстрировал возможности решения важнейших вопросов, которые стояли перед государством. Три основных вопроса ставит и решает Екатерина. Прежде всего, было определено географическое положение страны. Параграф 6 первой главы гласил: «Россия есть европейская держава». Ответ не был очевиден во второй половине XVIII в., не очевиден он и в конце XX в. Князь Михаил Щербатов (1733-1790), историк и публицист, автор «Истории российской от древнейших времен» в 15 томах, памфлетов «О повреждении нравов в России», «О пороках и самовластии Петра I», написал подробные замечания на наказ Екатерины. О параграфе 6 он пишет: «Не можно всю Россию европейскою державой назвать, ибо многие ее области в границах Азии вмещены, как, например, Астраханская и Оренбургская губернии и вся Сибирь»16. В этом замечании легко обнаружить зародыш значительно более поздних (отражавших и дальнейшее расширение русских владений в Азии) евразийских концепций.
На второй вопрос - о системе управления в России - Екатерина дает не менее категорический ответ. Параграф 9 гласит: «Государь есть самодержавный; ибо никакая другая, как только соединенная в его особе власть не может действовать сходно с пространством столь великого государства». Екатерина заимствует формулу в «Духе законов»: «Великая держава сама по себе предполагает деспотическую власть в том лице, которое ею управляет. Надобно, чтобы быстрота решительных мер возмещала расстояние тех мест, к которым они относятся». Императрица лишь заменила «деспотическую власть» на «самодержавную власть». Михаил Щербатов, противник неограниченного самодержавия, считавший необходимым активное участие высшего дворянства в управлении, замечает по поводу параграфа 9: «Не могу согласиться в справедливости сего мнения», - добавляя, что деспотическая власть «малое разделение с гнусным тиранством имеет»17.
Оставался третий вопрос. Определив геополитическое положение России и форму правления, Екатерина должна была ввести в рамки закона крестьянский вопрос. Положение крестьян было неразрывно связано с положением помещиков - дворян. Освобождение дворянства от обязательной государственной службы Петром III сделало жгуче актуальным вопрос о крепостном праве. Будучи великой княгиней, Екатерина, начитавшись французских просветителей, написала для себя: «Противно христианской вере и справедливости делать невольниками людей: они рождаются свободными». Добавив, что она нашла простое, безболезненное средство упразднить крепостное право: при каждом переходе имения в руки нового владельца объявлять живущих там крестьян свободными. По подсчетам великой княгини, в течение ста лет крепостное право исчезнет.
Наказ Екатерины выражал ее взгляды и намерения после того, как она стала императрицей. Большинство историков представляет столкновение либеральной и свободолюбивой царицы с дворянством, которое было категорически против освобождения крестьян. Неуверенная еще в своих силах, ощущавшая непрочность трона, Екатерина отказалась от программы быстрого освобождения крестьян, т.е. от радикальной перемены социальной структуры России. Эта точка зрения имеет основания. Дворяне не хотели освобождать крестьян. Екатерина предложила в 1766 г. Вольному Экономическому обществу, основанному в Петербурге, тему для размышления: «Что полезнее, - чтобы крестьянин имел в свою собственность землю или токмо движимое имущество?».
