Американский историк Марк Раев, оценивающий административные реформы Екатерины II значительно более положительно, чем русские либеральные историки XIX в., считает важнейшей причиной, помешавшей укреплению «сословий» и автономных промежуточных инстанций, - отсутствие стабильной и цельной правовой системы. «Россия, конечно же, располагала органами правосудия, и екатерининское законодательство их улучшило, особенно ограничением процедуры дознания. Но органы правосудия и дознания были сведены воедино и являлись одной из составных частей имперской администрации; они не обладали ни автономией деятельности, ни независимыми критериями. Таким образом, правосудие было полностью отдано на произвол чиновников»32.
Совестные суды, созданные реформой, имели целью решения мелких конфликтов между частными лицами, прежде всего связанных со спорами о наследстве, с мелкими посягательствами на собственность. Существование совестного суда, учрежденного в интересах населения, задержало введение в России правового государства. Пьеса А. Островского «Горячее сердце» (1868) хорошо объясняет парадокс. Один из героев пьесы, судья, выходит на площадь решать конфликты и обращается к толпе, пришедшей посмотреть на суд, с вопросом: как судить: по совести или по закону. Показывая на стопку лежащих перед ним на столе книг, он добавляет: вот сколько законов. Он слышит в ответ: по совести суди, батюшка, по совести.
Суд по совести мешал суду по законам. В XIX в. славянофилы создадут стройную теорию, противопоставляющую моральное (внутреннее) право формальному, внешнему праву, закону.
Жалованная грамота дворянству, изданная 21 апреля 1785 г., развивала положения Манифеста 1762 г., точно формулируя сословные права - привилегированные - дворянства: дворяне признавались собственниками всего своего недвижимого имущества с крестьянами включительно, они не платили лично налогов, судились себе равными, наказывались только по суду, освобождались от телесных наказаний, приговор по преступлению дворянина получал силу только после утверждения императором. Дворяне получили сословный мундир - каждая губерния имела свой цвет и украшения.
В 1785 г. положение о городах определило характер самоуправления городского сословия. Однако «городское самоуправление развивалось очень туго под тяжелой рукой губернского коронного чиновника, наместника или губернатора; зато бойко пошло в ход самоуправление дворянское»33.
Французские путешественники, посетившие Россию в 1792 г., побывавшие на дворянских собраниях, пришли к выводу, что они могут подать сигнал к революции. Так виделось гостям, приехавшим из страны, где революция уже началась. Русское дворянство в революции еще не нуждалось, ибо получило от Екатерины все, о чем мечтало. В его руки были переданы полиция, суд, часть управления губернией. Дворянство издавна ощущало себя корпорацией, Екатерина дала ей организацию.
Законодательная деятельность Екатерины приобрела - после начальных опытов в первое пятилетие - бурный характер после турецкой войны и, прежде всего, после подавления крестьянского восстания, пугачевщины. Крестьянские войны начинались на окраинах. Первая - на юго-западе: восставшие во главе с Болотниковым подходили к Москве, поддерживаемый ими первый Самозванец занял (хотя очень ненадолго) московский трон. Бунты Степана Разина (возившего на «царских челнах» самозванцев «сына Алексея Михайловича» и «патриарха Никона»), Кондратия Булавина начинались на Дону. Очагом крестьянской войны, возглавленной Пугачевым, объявившим себя императором Петром III, была река Яик, составлявшая пограничную линию, охранявшую русские завоевания на востоке. Яицкое казачье войско волновалось, ибо после наведения «порядка» на Днепре, где Запорожская Сечь доживала последние дни, и на Дону правительство отнимало одно за другим привилегии на Яике. Ловля рыбы и добыча соли стали государственной монополией. Атамана назначал Петербург, судили казаков царские чиновники.
В 1772 г. на Яике появился донской казак Емельян Пугачев. Ему было 30 лет. После службы в армии, участия в Семилетней войне, дезертирства, различных приключений, Емельян Пугачев объявил себя чудом спасшимся от коварной жены Екатерины императором Петром III. Он немедленно нашел соратников среди яицких казаков34.
Восстание с поразительной быстротой охватывает огромную территорию. К «Петру III» присоединяются раскольники, всегда готовые защитить свою веру, крестьяне Приволжъя, Прикамья, Приуралья, башкиры, помнившие прежние восстания против русской власти. Екатерина посылает против крестьян лучших полководцев. Летом 1774 г. повстанцы осадили Казань, намереваясь после взятия города пойти на Москву, чтобы посадить там на трон «Петра III».
