Важнейшим инструментом контроля была «бумага» - канцелярский документ. Шел неудержимый процесс строительства бюрократического аппарата: необходимость (требование сверху) «бумаг» вело к увеличению числа чиновников, что в свою очередь, вело к увеличению количества «бумаг». Василий Ключевский приводит случай, характерный для конца 20-х - начала 30-х годов: 15 секретарей расследовали в Московском департаменте Сената дело, только его экстракт составлял 15000 листов. Для перевозки всех бумаг в Петербург понадобилось несколько десятков подвод. По дороге между столицами дело - вместе с подводами - пропало, как в воду кануло. И найти его не удалось.
Строительство бюрократического аппарата, фундамента регулируемого государства, началось при Петре I. При Николае I аппарат уже работал в полную силу, но направление его деятельности часто было таково, что она не оказывала никакого влияния на реальную действительность. Вместе с тем, Василий Ключевский, рассказывая историю с исчезнувшим делом, добавляет, что теперь (не более сорока лет спустя) это кажется «сказочным»31. Историк имеет в виду, что менее чем за полвека бюрократический аппарат российской империи стал работать иначе, т.е. стал, если так можно выразиться, нормальной бюрократической машиной.
Даже самые радикальные критики царствования Николая I признают значение кодификационной деятельности, осуществленной по указанию императора. С этой целью было создано II отделение собственной императорской канцелярии. В январе 1826 г. Михаил Сперанский (член Государственного совета с 1821 г.) подал Николаю I записку с предложением навести порядок в российском законодательстве. Сперанский предложил составить «Полное собрание законов» (включающее важнейшие памятники русского права), затем «Свод законов» (собрание действующего законодательства), а потом «Уложение», в котором все законодательство перерабатывалось в соответствии с уровнем общественно-политического состояния страны. Николай I отверг предложение о составлении «Уложения», опасаясь, как он объяснял, что это приведет к потрясениям существующего порядка, но согласился с двумя первыми пунктами программы Сперанского.
К началу 1830 г. было издано 45 томов «Полного собрания законов», содержавшего более 30 тыс. различных указов, актов и постановлений, начиная с Уложения 1649 г. В 1832 г. был закончен Свод законов, содержавший, как объяснял Михаил Сперанский, то, что в законах «оставалось неизменным и ныне сохраняет свою силу и действие»32.
На протяжении 30 лет царствования, пишет биограф Николая I, «в центре его внимания был крестьянский вопрос33. Он создал девять Секретных комитетов, которые пытались решить вопрос: как освободить крестьян от крепостного права? Историки упрекают Николая за то, что он не освободил крестьян. Они признают, что он видел необходимость изменения отношений между помещиками и крестьянами, но не знал, как это сделать. Не дали ответа и комитеты. В конце XX в., после развала Советского Союза и краха коммунистической системы, стала особенно очевидной трудность освобождения крестьян. И после исчезновения советского строя крестьянский вопрос остается нерешенным в последнем десятилетии XX в. Те же вопросы, которые стояли перед Николаем, стоят перед русскими законодателями - наследниками советской системы: освобождать с землей или без, брать выкуп за землю или нет, если брать, то какого размера?
Решение крестьянского вопроса было поручено V отделению Собственной канцелярии Его Императорского величества. Во главе этого отделения император поставил генерала Павла Киселева, одного из умнейших государственных деятелей эпохи, единственного из окружения Николая, желавшего освободить крестьян с землей. Николай I объявил Павлу Киселеву, что «признает необходимейшим преобразование крепостного права, которое в настоящем его положении оставаться не может», и провозгласил: «Ты будешь мой начальник штаба по крестьянской части»34. Единственное условие, которое ставил император: помещичья земельная собственность должна была остаться неприкосновенной.
Ограниченный в реформаторской деятельности, ненавидимый своими сановными коллегами как «красный», даже как «Пугачев», Павел Киселев приступил к разработке нового положения, касавшегося «казенных» крестьян, т.е. крестьян, являющихся собственностью государства и лично свободных. Предполагалось постепенно подготовить слияние государственных и частновладельческих (крепостных) крестьян, что привело бы к ликвидации права помещиков распоряжаться личностью крестьянина. Улучшение системы управления хозяйственной деятельностью казенных крестьян должно было привести к созданию образца для частных владельцев (помещиков).
