Вольности дворянства возмущали его. Как можно жить в стране и не функционировать в ее механизме? И он, пересматривая Жалованную грамоту 1785 года, значительно умаляет права шляхетства и увеличивает его обязанности. Он весьма ограничивает самоуправление городов, которое, впрочем, и при Екатерине оставалось главным образом на бумаге. С другой стороны, Император старается упорядочить отношения крепостной зависимости. Нет, он отнюдь не является противником крепостного права, напротив, он ценит в крепостной зависимости элемент порядка и организации. Он не видит в ней принципиального несоответствия нравственному принципу, которое ясно сознавала Екатерина. Павел за четыре года своего царствования раздает в частную крепостную зависимость более 500 тысяч казенных крестьян обоего пола (Екатерина за 35 лет — около 800 тысяч) и прикрепляет к земле указом 12 декабря 1796 года земледельцев, работавших в частновладельческих имениях Донской области, Северного Кавказа и Новороссии (Екатеринославская, Таврическая и Вознесенская — позднее Херсонская — губернии). Но при этом он определяет минимальные размеры крестьянского надела и требует от помещиков удовлетворять своих малоземельных крестьян по фиксированным нормам землепользования. Манифестом 5 апреля 1797 года Император запрещает принуждать крестьян к труду в воскресные и праздничные дни и рекомендует разделять поровну остальные шесть дней недели между трудом крепостного в собственном хозяйстве и на барщине. Помещики игнорировали этот манифест, зато крестьяне окрестили Павла «новым Пугачевым» и стали отказываться от излишней барщины. Начались крестьянские волнения, и поползли слухи, что скоро рабству будет конец и дарует царь народу полную волю.
