С реакцией 1722 г. в центральных учреждениях совпадает такая же реакция и в местных: суд вновь соединен с администрацией; в надворных судах председательствует губернатор (что, впрочем, начало практиковаться с самого открытия надворных судов), в провинциальных судит воевода с одним или двумя асессорами, которые иногда откомандировывались в отдаленные города провинции для единоличного суда[95].
Таким образом установилась совершенно бюрократическая форма управления без всякого участия местного земского элемента, что и понятно: обращаясь вместо земства к дворянству, правительство находило в провинциях лишь дряхлых и увечных, ибо прочие состояли еще на постоянной обязательной службе; городское население имело свое сословное управление.
б) Учреждения Екатерины II. Из всех законодательных актов Екатерины, наибольшую важность и прочность имели Учреждения о губерниях 1775 г., что и согласно с сущностью дела, потому что, по ее воззрениям, все отрасли государственного управления, кроме политических, должны заключаться в провинциях. Местные учреждения Екатерины основаны на самоуправлении, но не земском, а исключительно сословном. Губернии, уменьшенные в объеме и увеличенные в числе (каждая губерния должна была заключать в себе 30–40 тысяч душ), управляются наместниками или генерал-губернаторами и правителями наместничества или губернаторами; впоследствии наместники назначаемы были не на каждую губернию, а на несколько и притом не повсеместно. Губернатор управляет при помощи наместничьего правления, которое имеет при нем лишь совещательное значение. Губерния может быть разделена на провинции, но по общему правилу делится прямо на уезды (от 20 до 30 тысяч душ); уездом управляет земский исправник, или капитан, избираемый дворянством уезда (за ним в обществе долго сохранялось прежнее наименование комиссара). Под его председательством состоит нижний земский суд, в котором, кроме исправника, было два заседателя по выбору от дворянства; он ведал всю полицию безопасности и благосостояния в уезде. Города управляются городничими. Специальные ветви управления суть следующие: а) Для казенного управления – казенная палата в губернии, состоящая из вице-губернатора, директора экономии, советника, двух асессоров и казначея, б) Для дел призрения и народного образования – приказ общественного призрения (из б членов – по 2 выборных члена от каждого из 3 сословий), в) Для суда установлено несколько коронных и сословных учреждений, а именно для целой губернии коронные палаты гражданского и уголовного суда (впоследствии император Александр допустил и здесь выборный элемент от дворянства) и выборные верхний земский суд (для губерний) и уездный земский суд в каждом уезде; эти суды для дворян и состоят из выборных членов от дворянства. Для суда над крестьянами учреждаются в уездах нижние расправы и высшая инстанция для них – верхняя расправа в губернии. Суд над городскими жителями сосредоточен в магистратах. Сверх того, в каждой губернии установлен совместный суд из выборных от всех трех сословий для решений дел неформальным порядком. Надзор над этими органами вверяется прокурорам (над администрацией) и стряпчим (над казенным управлением и судом).
Эта сложная организация упрощена императором Павлом, именно уничтожены высшие инстанции дворянских и мещанских судов и верхние и нижние расправы крестьянских судов; но как при этом крестьяне оставались бы без своих представителей в чужих судах, то император Александр I допустил выборных от крестьян в земские суды. Так сложилось все местное управление, дожившее (после разных перемен) до реформ императора Александра II; в нем выборное начало присутствовало в судебных органах и отчасти в административных. Основной порок его состоял в исключительно сословном строе, в котором сверх того преобладало одно (дворянское) сословие; главное достоинство его – это отделение суда от администрации.
<p>3) Муниципальное управление</p>
