Если мы посмотрим с этой точки зрения на законодательство о труде, то увидим в нем институты обоих типов. Многие из законов о труде наделяют очень небольшой властью исполнительные органы государства. Конечно, возможно, что законы против детского труда могут быть неправильно использованы чиновником для того, чтобы запугать и подчинить невиновного гражданина. Однако опасность такого рода вряд ли следует принимать всерьез, если сравнить ее с теми опасностями, которые таит в себе законодательство, предоставляющее правителям дискреционную власть непосредственного управления трудом17.28. Подобным же образом, закон, устанавливающий, что злоупотребление гражданином своей собственностью следует наказывать ее конфискацией, несравнимо менее опасен, чем закон, который дает правителям или государственным чиновникам дискреционную власть реквизиции собственности граждан.
Таким образом, мы подошли к различению двух совершенно разных методов17.29, посредством которых может происходить экономическое вмешательство государства. Первый — это метод проектирования «правовой структуры» протекционистских институтов (примером могут быть законы, ограничивающие власть собственников животных или собственников земли). Второй — это метод предоставления на некоторое время органам государства свободы действовать — в определенных пределах, — как они считают нужным для достижения целей, поставленных правителями. Мы можем назвать первую процедуру «институциональным», или «косвенным», вмешательством, а вторую — «личным», или «прямым», вмешательством. (Конечно, существуют и промежуточные случаи.)
С точки зрения демократического управления, нет никакого сомнения в том, какой из этих методов предпочтительнее. Политика любого демократического вмешательства очевидно заключается в использовании первого метода везде, где это возможно, и в ограничении использования второго метода теми случаями, в которых первый метод неприменим. (Такие случаи бывают. Классический пример — это бюджет, т. е. выражение свободы действий министра финансов и его понимания того, что является беспристрастным и справедливым. И вполне возможно, хотя весьма нежелательно, что меры по смягчению негативных последствий цикличности экономического развития могут иметь такой характер.)
С точки зрения постепенной, поэтапной социальной инженерии, различие между этими двумя методами весьма существенно. Только первый — институциональный метод — позволяет производить улучшения, опираясь на результаты соответствующих дискуссий и опыта. Только он позволяет применять метод проб и ошибок к нашим политическим действиям. Он долгосрочен. Действительно, долгосрочно действующую правовую структуру следует изменять постепенно, для того чтобы принимать в расчет непредвиденные и нежелательные следствия, изменения в других частях этой структуры и т. п. Только институциональный метод позволяет обнаружить на основе опыта и анализа, что мы в действительности сделали, осуществляя вмешательство и преследуя определенную цель. Дискреционные решения правителей или государственных чиновников находятся за пределами таких рациональных методов. Они представляют собой краткосрочные, переходные решения, меняющиеся ото дня ко дню или, в лучшем случае, от года к году. Как правило (самое значительное исключение составляет бюджет), их даже нельзя обсуждать публично и потому что не хватает необходимой информации, и потому что неясны сами принципы, на основании которых принимаются решения. К тому же если такие принципы вообще существуют, они обычно не институционализированы, а являются частью существующей чиновничьей традиции.
Первый метод может быть охарактеризован как рациональный, второй как иррациональный — не только в указанном смысле, но также в совершенно другом и очень важном смысле. Отдельный гражданин может познать и понять правовую структуру, которая должна быть спроектирована таким образом, чтобы быть ему понятной. Она вносит фактор уверенности и безопасности в общественную жизнь. Когда эта структура изменяется, то в течение переходного периода должны быть предусмотрены гарантии для тех индивидуумов, которые построили свои планы в расчете на ее неизменность.
