Административно-полицейская власть передавалась в городах городничему, в уездах — нижнему земскому суду во главе с избиравшимся дворянством капитан-исправником, в губерниях — губернатору. Суд отделялся от администрации: дворян судили уездные и губернские верхние земские суды; горожан — городовые и губернские магистраты; государственных крестьян — нижние и верхние расправы. Впервые появились приказы общественного призрения — органы, ведавшие образованием и социальным обеспечением: школами, больницами, богадельнями, сиротскими, работными и смирительными домами.
Эти реформы приблизили власть к населению. В сословных судах «равный» судился «равным», система местного управления сочетала назначаемость должностных лиц уездного, городского и губернского уровня с выборностью. Одновременно было создано дворянское сословное самоуправление (уездные и губернские дворянские собрания), включавшее благородное сословие в имперскую структуру власти. «Возвращение» дворянства в провинцию в результате манифеста о «вольности дворянства» 1762 года привело к перераспределению власти — передаче полномочий центральных органов на места и вследствие этого к ликвидации ряда коллегий. Но в то же время дворянские сословные органы интегрировались в систему управления, что препятствовало попыткам создания оппозиции.
В 1781 году 52-летняя Екатерина не без удовольствия подводила итог своим трудам в письме старому другу барону Мельхиору Гримму:
«28-го июня этого года г. фактотум Безбородко принёс мне отчёт о моих делах до этого дня, который он должен составлять ежегодно за каждый год. И вот краткий вывод:
В продолжение последних 19-ти лет:
Учреждены губернии на новых началах — 29 Учреждены и построены города — 114 Заключено условий и трактатов — 30 Одержано побед — 78
Достопамятных постановлений, законов и учреждений — 88
Постановлений о народном довольствии и облегчении — 123 Всего — 492
Всё это дела государственные; частные же дела, как Вы видите, в этом перечне не имеют места. Ну, милостивый государь, как Вы нами довольны? не были ли мы ленивы?»41
Для поддержания порядка Екатерина издала Устав благочиния (1782) — закон о полиции, которой поручались воспитание подданных и контроль за выполнением каждым из них своих обязанностей. В духе такой политики государыня сформулировала своё понимание гражданских прав и свобод: «Вольность не может состоять ни в чём ином, как в возможности делать то, что каждому надлежит хотеть».
Императрица стремилась вырастить в России богатое и просвещённое городское сословие («третий чин» или «средний род людей»). «Жалованная грамота городам» (1785) делила горожан на шесть разрядов. Городская верхушка — купцы первой и второй гильдий, «иностранные гости» и «имянитые граждане» (банкиры, учёные, не состоявшие в гильдиях предприниматели) освобождались от телесных наказаний и подушной подати. За всеми горожанами впервые закреплялись права собственности на имущество, свободного заведения предприятий и торговли; их честь и достоинство охранялись законом. «Общество градское» получало права юридического лица и избирало (мужчины, достигшие двадцати пяти лет и обладавшие годовым доходом не менее пятидесяти рублей) городскую думу, ведавшую благоустройством и санитарным состоянием под контролем городничего из дворян.
Екатерина II, как и Пётр I, стремилась совместить европейское просвещение и цивилизацию с отечественным самодержавием и крепостным правом. Она запретила употреблять в официальных документах слово «раб» и матерную ругань, отменила телесные наказания для священников. В России появился первоклассный музей — Эрмитаж, были открыты Воспитательный дом для сирот и подкидышей, Екатерининская больница для бедных в Москве (нынешний Московский областной научно-исследовательский клинический институт); образовано Вольное экономическое общество (1765), открылись частные типографии, выпускавшие большое количество журналов и книг.
В духе эпохи Просвещения в 1773 году императрица провозгласила принцип веротерпимости. Она упразднила ведавшую старообрядцами Раскольническую контору, освободила их от уплаты двойной подушной подати и разрешила им носить старинное платье и не брить бороды.
