Однако и эти идеи не были реализованы. Намерение российского самодержца не встретило ответного «друг к другу усердия» мужиков и господ, а у последних не нашло понимания. Подавляющее большинство дворян были убеждены, что испокон века на Руси их сословию «справедливо жалованы были поместья и доверялась участь нескольких сотен крестьян».
Пришлось ограничиться даже не полумерами, а робкими шагами по намеченному ещё Павлом I пути вмешательства государства в «отеческие» отношения господ и крепостных. В 1816 году вышел указ о запрещении «совершать купчих на людей без земли по верющим письмам»; в 1818-м — «о строжайшем наблюдении губернским начальствам о неупотреблении крестьян к господским работам в воскресные и праздничные дни» и о распространении права «учреждать фабрики и заводы на всех казённых, удельных и помещичьих крестьян»; в 1821-м — о невозвращении получивших свободу помещичьих людей в крепостное владение.
По-иному действовать не получалось — у осторожного императора не было надёжной опоры ни в лице влиятельной буржуазии, ни даже среди просвещённой бюрократии — ни того ни другого слоя в России ещё не было. В ноябре 1820 года предложение ограничить продажу крепостных без земли не встретило поддержки ни в департаменте законов Государственного совета, ни в общем собрании совета, и дело было отложено в долгий ящик.
Император знал пороки своей государственной машины — медлительность, бюрократизм, коррупцию. Он напутствовал нового министра юстиции Д. П. Трощинского:
«Дмитрий Прокофьевич! ...Я в полной к Вам доверенности поручаю Вам усугубить надзор, дабы дела как в Правительствующем Сенате, так и во всех подчинённых ему местах имели успешнейшее течение, чтоб законы и указы повсюду исполнялись неизменно, чтоб бедные и угнетаемые находили в судах защиту и покровительство, чтоб правосудие не было помрачено ни пристрастиями к лицам, ни мерзким лихоимством, Богу противным и мне ненавистным, и чтоб обличаемые в сём гнусном пороке нетерпимы были в службе и преследуемы всею строгостию законов, в чём Вы по долгу звания Вашего неослабно наблюдать и о последствиях меня в откровенности извещать не оставьте, донося равномерно и о тех отличных чиновниках, которых за усердную и безпо-рочную службу найдёте достойными особеннаго моего воздаяния»61.
В 1818 году в глубокой тайне Александр I утвердил основы будущей русской конституции, составленные Н. Н. Новосильцевым и князем П. А. Вяземским. «Государственная уставная грамота Российской империи» в окончательной редакции 1820 года предусматривала федеративное устройство (деление страны на 12 наместничеств со своими представительными органами), создание двухпалатного Государственного сейма, дарование свободы слова, печати, вероисповедания, равенства перед законом, неприкосновенности личности и частной собственности при сохранении крепостного права. Законы должны были издаваться совместно императором и сеймом, при этом исключалась ответственность исполнительной власти перед сеймом.
Но ни «Уставная грамота», ни какие-либо указы, облегчавшие жизнь крепостных, так и не были обнародованы. Попытка эксперимента — создание в 1819 году Тульского наместничества — не привела к перестройке системы местной администрации. Назначенный управлять огромной территорией (Воронежской, Орловской, Рязанской, Тамбовской и Тульской губерниями) генерал-адъютант А. Д. Балашов лишь в 1823 году получил именной указ об изменении порядка управления, касающийся лишь Рязанской губернии. При этом государь требовал, чтобы наместник сам предлагал новшества, но «каждый раз представлял на моё разрешение». В итоге Балашов даже не пытался создать совет наместничества (аналог Государственного совета) и жаловался на «великий недостаток в знающих и способных чиновниках». В Рязани появились лишь губернский совет чиновников, пожарная команда и «тюремный замок» — иных указаний из Петербурга не последовало.
