Разумеется, при надзаконности верховной власти никаких законодательных учреждений, ее контролирующих, в принципе быть не может. Все усилия придать такую функцию формально высшему государственному органу империи – Сенату – неизменно и неизбежно проваливались. Чрезвычайно характерен следующий эпизод. В 1802 г. Сенат получил право возражать против новых императорских указов, если они ему покажутся несогласными с другими законами, неясными или неудобными к исполнению. Вскоре Сенат этим правом воспользовался. По докладу военного министра Александр I определил, что все дворяне унтерофицерского звания обязаны служить в военной службе 12 лет, против чего сенаторы единогласно выразили свой протест, справедливо увидев здесь нарушение Жалованной грамоты, восстановленной императором сразу по восшествии на престол. В ответ на это царь-реформатор издал указ, в котором разъяснялось, что Сенат неправильно истолковал свои права, ибо право возражений относится только к старым указам, а не к новым, которые он обязан принимать неукоснительно. А. А. Корнилов так прокомментировал эту архетипическую историю: «Трудно понять, каким образом в уме Александра совмещалась идея необходимости ограничения самодержавной власти с такого рода противоречиями этой идее на практике. Поведение Александра в данном случае тем более было странно, что изложенное право Сената далее не ограничивало, в сущности, его самодержавной власти, так как в случае, если бы государь в ответ на протест Сената просто повторил свою волю об исполнении изданного им указа, то Сенат обязывался по регламенту немедленно принять его к исполнению». Но даже возможность просто
Пускай Сенат был средоточием консервативной оппозиции александровским реформаторским замыслам. Но и Государственный совет, созданный по высочайше одобренному плану Сперанского, состоящий из высших чиновников империи, не только не получил ограничительных полномочий (император мог утвердить мнение меньшинства и, кстати, делал это весьма часто, так, в 1810–1825 гг. из 242 дел, по которым в Госсовете произошли разногласия, Александр I в 83 случаях утвердил мнение меньшинства, причем в 4 случаях это было мнение одного члена), он даже не стал дефакто единственным законосовещательным учреждением России. В дальнейшем новые законы неоднократно принимались без обсуждения в ГС – после рассмотрения в Комитете министров, Собственной его императорского величества канцелярии, Синоде, по итогам «всеподданнейших докладов» отдельных министров… Четкого разграничения законодательной и исполнительной власти в Российской империи до 1905 г. так и не сложилось.
Не стал Сенат и высшим органом государственного надзора за администрацией. В этой области с ним небезуспешно конкурировали те же Комитет министров и Собственная его императорского величества канцелярия. Русская монархия сознательно шла на создание ситуации «семи нянек», ибо более всего боялась возникновения такого института исполнительной власти, который мог бы поставить верховную власть в положение «царствует, но не правит». Лавируя между всевозможными соперничающими учреждениями, самодержавие, таким образом, сохраняло полную свободу рук. Даже Комитет министров не был единственной высшей инстанцией исполнительной власти, ибо до 1905 г. не предполагал наличия однородного правительства, связанного единым курсом и лидером, являясь ареной борьбы разных ведомств, особенно таких гигантов, как МВД и Министерство финансов. А практика индивидуальных «всеподданнейших докладов» часто и вовсе обессмысливала комитетские совещания. При Александре II, по словам С. М. Соловьева, не было «никакой системы, никакого общего плана действий, каждый министр самодержавствовал по-своему…». А вот сетования министра иностранных дел империи начала XX в. В. Н. Ламздорфа: «Положение нашего министерства становится невыносимо сложным, когда мы не можем обойтись без содействия других ведомств. Исполнение от нас ускользает; то и дело оказываешься перед сюрпризами и противоречиями. Не надо забывать, что в России, увы, нет единого императорского правительства, но есть более десятка министров, так или иначе соперничающих между собою, каждый из которых весьма далек от того, чтобы стремиться к общей цели, но ищет способа добиться своих в ущерб целям других и зачастую даже в ущерб высшим интересам отечества». По справедливому замечанию А. Е. Преснякова: «
