Если взаимоотношения партии и государства на самом низовом уровне были беспорядочными и нечеткими, то это объяснялось, прежде всего, тем, что обе диктатуры были не уверены относительно практического смысла самих взаимоотношений. Обе диктатуры представляли собой гибридные системы, в которых как партия, так и государство должны были играть свои роли, но при этом партии видели себя в качестве старшего партнера в тандеме. Большинство авторов, писавших о советской системе, рассматривали ее как «партию-государство», где государство было абсолютным заложником доминирующей «тоталитарной» партии. Институционализация номенклатурной системы и дублирование партией всех государственных функций установили верховенство партии, в то время как в 1920-х и 1930-х годах государство находилось в процессе становления. Основные политические решения принимались узким кругом партийной клики. Между тем при Сталине наметился постепенный относительный закат партии, так что по мере взросления государства баланс власти начал смещаться, а Сталин ничего не предпринимал, чтобы изменить эту тенденцию, более того, действовал в обратном направлении. В 1920-х годах съезды партии и заседания Центрального комитета происходили регулярно; согласно уставу партии все решения принимались именно этими органами106. За весь период сталинской диктатуры съезды созывались только три раза, в 1934, 1939 и 1952-м годах, и только на первом из них имела место более или менее серьезная дискуссия по политическим вопросам. Пленумы Центрального комитета, которые по уставу 1939 года должны были созываться три раза в год, в действительности созывались только три раза за период между 1941 годом и 1953-м, годом смерти Сталина: в январе 1944-го, феврале 1947-го и августе 1952 года107. Влияние партии также значительно снизилось из-за массовых чисток 1930-х годов, когда наряду с малограмотными коммунистами и карьеристами были исключены и репрессированы тысячи политических деятелей, руководившие Советской страной с момента революции. Война ускорила исчезновение поколения старых большевиков. Вырастали новые кадры, но они скорее послушно адаптировались к существующей экономической и административной системе, чем становились архитекторами нового строя.
На местном уровне партия подвергалась в своей практической деятельности огромному множеству трудностей, равно как и регулярным кровопусканиям. Партийные организации были разбросаны по огромной территории, и сеть их была совсем не густой. Даже в 1940-х годах обычным видом транспорта для секретарей партии за пределами городских стен были велосипед или лошадь; телефонов и печатных машинок не хватало. Партийные работники были перегружены работой, в первую очередь для партии, что для них было приоритетом; кроме того, у них было огромное множество обязанностей, связанных с развитием местной экономики, культуры и общественной жизни, включая сбор точной статистики и составление отчетов о сборе секретной политической информации. Эти задачи могли бы потребовать большого количества офисного оборудования и секретарей. Партийные функционеры настолько горели желанием выполнить план производства или достичь целей, поставленных центром, что они сами включались в ежедневное управление местными заводами и колхозами, добиваясь выполнения плана. В 1948 году Хрущев на Украине начал атаковать руководителей областных комитетов партии за их неспособность руководить областями и за стремление брать на себя управление делами, которые лучше оставить государственным служащим108.
