Вполне сознавая, как по всему видно, необходимость, для государственного могущества и народного благосостояния, признать и по возможности осуществить начало местного самоуправления, министерство внутренних дел, составляя проект земских учреждений, не теряло из вида и вполне выказало уважение и к другому, не менее великому закону государственной и народной жизни, а именно к закону исторического и постепенного развития народной жизни. Составители проекта не увлекались никакими политическими и социальными теориями, а, напротив, высказали полное уважение к действительной жизни, к быту, средствам и нуждам страны, для которой трудились. Они не задали себе задачи перестроить Россию по образцу того или другого государства или по требованию какой-либо политической или социальной теории; нет, они задали себе менее обширную, но зато и более разумную и скорее разрешимую задачу — освободить Россию от лишних стеснений в местной администрации. Вот почему проект их в высшей степени несложен и легко осуществим, если только осуществление его не встретит препятствий.
Земские учреждения, по этому проекту, должны быть двух родов: уездные и губернские, ибо земское хозяйство и земские дела вообще имеют двоякую территорию: уезд и губернию. Само собой разумеется, что такое деление земских учреждений в проекте принято потому, что более или менее незначительные, относительно по крайней мере, сельские и городские общества имеют свое частное хозяйство и управление. Нет никакого сомнения, что и это управление, как основной элемент в общественной жизни и в общем государственном управлении, улучшится с введением и устройством уездных и губернских земских учреждений.
Уездные и губернские земские учреждения должны быть составлены по одному типу, то есть состоять из уездных и губернских земских собраний и уездных и губернских земских управ.
Назначение земских собраний состоит в том, чтобы заведывать земскими делами, на правах представителей местного народонаселения и на начале местного административного самоуправления, а так как нельзя требовать от избираемых земством депутатов, чтобы они исключительно и постоянно занимались земскими делами, ибо в таком случае они превратились бы в чиновников, то и учреждаются земские управы, которым и вверяется исполнительная часть и текущие дела по местному общественному хозяйству. По этой-то причине заседания земских собраний происходят раз в год, в сроки, соображенные с временем рассмотрения земской сметы (сентябрь для уездных и ноябрь для губернских смет). Продолжительность заседаний для уездных собраний — 7 дней, а для губернских — 20 дней. Заседания же земских управ, как само собой разумеется, постоянные.
“При самостоятельности земства отдельных уездов, губернское земство составляется (как сказано в “Северной почте” № 142) из совокупности уездов; всякий уезд составляет в нем особую самостоятельную часть; потому и управление земскими делами должно образоваться из представителей уездов. Это ведет к необходимости предварительно определить условия образования уездных земских учреждений, которые, будучи представителями уездов, послужат органическими частями для образования губернских учреждений”.
“Население уездов делится по обществам, городским и крестьянским (волостным и сельским); но, кроме того, вне этих делений, отчасти территориальных, отчасти сословных, существует в уездах класс землевладельцев, не входящих в состав обществ и не подведомственных общественным учреждениям. Правда, материальное и умственное развитие и хозяйственное положение населений городского, сельского и частных уездных землевладельцев существенно различны. Одно из самых резких различий заключается в свойстве землевладения. Члены крестьянских обществ владеют и пользуются землею, право собственности на которую в большей части случаев им не принадлежит; кроме того, самое владение преимущественно общинное, а не личное. Городские владельцы, большею частию, имеют полное право личной собственности на земли, но часть земель находится и в их собственности, а часть городских земель находится и в собственности, и во владении всего общества. Частные уездные землевладельцы имеют одну долю земель в непосредственном распоряжении, между тем как другая доля, хотя и принадлежащая им по праву собственности, находится в постоянном пользовании крестьянских обществ. Все эти разряды населения более или менее участвуют в общих налогах, в земских повинностях и вообще в делах местного интереса; но распределение их в уездах чрезвычайно различно. Во всех уездах значительная часть земель находится в постоянном пользовании крестьян; но земель, состоящих в частной собственности, в одних уездах весьма много, иногда более половины, в других гораздо менее; в некоторых почти совсем не имеется”.
