Координация получилась мнимой. Военные структуры не подчинялись гражданским, гражданские военным, а попытка лечить симптомы прогрессирующей болезни - создание Центрального комитета по регулированию массовых перевозок, явилось типичным ответом бюрократического аппарата на возникающие вопросы: если железнодорожные перевозки приходят в расстройство, нужно создать отдельную канцелярию, регулирующую железнодорожные перевозки.
Нарастающий хаос требовал дальнейшего совершенствования структуры - 16 марта 1915 года решением Совета министров на министра торговли и промышленности было возложено общее руководство продовольственными организациями. С этой целью при министерстве был создан Главный продовольственный комитет. Роль его в истории осталась не определенной. К руководству он так и не приступил, хотя какую-то деятельность, видимо, все же осуществлял. Кондратьев отмечает, что скорее к многообразию продовольственных организаций добавилась еще одна, внесшая в общую работу дополнительную сумятицу. [3]
Наконец, 17 августа 1915 года было создано «Особое совещание по продовольствию» - государственный орган с широкими полномочиями, призванный навести порядок в подведомственной ему сфере. Совещание имело право требовать от лиц, предприятий и учреждений необходимые для него сведения, налагать секвестры, проводить реквизиции, осуществлять осмотр торговых и промышленных заведений, требовать предоставления торговых книг и документов, устанавливать способы заготовки, распределения, торговли продуктами, отменять постановления других учреждений о заготовке продуктов и т.д.
27 ноября 1915 года «Особое совещание по продовольствию» получило право устанавливать предельные цены на продукты продовольствия.
Таким образом, «Особое совещание» вне театра военных действий становилось высшим регулирующим органом в области продовольственного снабжения.
Но достигнутое единство управления очень во многом оставалось таковым лишь на бумаге. Другие продовольственные организации не были непосредственно подчинены "Особому совещанию", не были они и расформированы, продолжая свою деятельность. [4] Совещание могло отменять их решения, но лишь там, где имело о них достоверную информацию. "Особому совещанию" требовалась собственная разветвленная сеть на местах.
25 октября 1915 года были созданы должности местных уполномоченных Совещания. Далее под их руководством создавались губернские, областные и городские совещания. По постановлению 1916 года к ним прибавились совещания районные. [5] Нетрудно заметить, что в целом "Особое совещание по продовольствию" выстраивало свою структуру, дублируя региональную сеть Министерства земледелия.
Ясно, что государственная политика в вопросе продовольственного снабжения развивалась в целом в направлении все большей централизации. Точку в этом так и не завершенном процессе поставила Февральская революция, осуществившая "демократизацию" сферы заготовки и снабжения, вполне сравнимую по разрушительному эффекту с "демократизацией" армии.
***
Вернемся, однако, к периоду начала войны и возникновения продовольственного кризиса. Наравне с государственными учреждениями, на местах по инициативе местного самоуправления шел процесс создания регулирующих органов с неявными, не оговоренными законом полномочиями. Их главная цель – борьба с дороговизной в городах, названия – самые разнообразные, например, «Особая комиссия по борьбе с дороговизной», «Продовольственная комиссия», «Обывательский комитет» и т.п.
Анкетирование, проведенное Союзом городов в 1915 году показало, что из 94 городов в 49 (52,1%) уже существовали местные продовольственные комитеты. В их состав входили представители государственной администрации, гласные городских дум, члены городских управ, представители земств, кооперативов, рабочих организаций. [6]
В мае-июне 1916 г. была предпринята попытка объединить местные продовольственные органы под единым руководством – путем создания «Центрального комитета общественных организаций по продовольственному делу» («Центроко»). Им был, к примеру, разработан план продовольственных мероприятий для земств и городов на ноябрь 1916 – январь 1917 гг. Однако официального признания работа Комитета так и не получила, а намеченный на декабрь 1916 года Всероссийский продовольственный съезд был запрещен властями.
Однако именно эти местные органы с конца 1914 - начала 1915 гг. начали вводить в городах Российской империи карточную систему распределения продовольствия [7]. Первоначально их деятельность носила достаточно хаотичный характер. Среди мер регулирования, применявшихся органами местного самоуправления, применялись ограничение отпуска товаров в одни руки; отпуск товаров по разрешению (по «талонам», которыми могли выступать как удостоверения личности с пропиской в данном населенном пункте, так и другие местные документы); распределение продуктов по карточкам; отпуск товаров по смешанной схеме.
