Смертельно больной Ленин не смог принять деятельного участия в этой важнейшей дискуссии. Это обстоятельство стало главной причиной того, что ключевую роль в дебатах играл Иосиф Сталин — входивший в это время в силу комиссар по делам национальностей и генеральный секретарь ЦК партии. Невзирая на свое грузинское происхождение, Сталин был убежденным централистом и антинационалистом. Опираясь на поддержку многих русских членов партии, он выдвинул теорию «автономизации», согласно которой все нерусские республики должны быть объединены в едином Российском советском государстве. Нерусским народам предлагалась культурная автономия в Российской республике. Эти предложения вызвали взрыв возмущения среди нерусских большевиков. Скрипник и другие украинцы охарактеризовали их как плохо прикрытый русский шовинизм. В знак протеста в полном составе ушел в отставку Центральный комитет грузинской коммунистической партии. Представитель среднеазиатских большевиков Султан Галиев обвинил партию в поддержке «красного империализма».
В этот момент в дискуссию вступил Ленин. Он отлично понимал, что если советская Россия поглотит другие республики, она не только потеряет и так довольно слабую поддержку, которую большевики имели в них, но и создаст крайне невыгодное мнение о советской системе среди колониальных народов во всем мире. А уж если русский национализм и централизм создавали угрозу делу мировой революции, то Ленин объявил «великодержавному шовинизму смертельный бой». Исходя из этого он предлагал всем советским республикам вступить в «союз равных».
Добровольность этого союза, по мысли Ленина, должна была гарантироваться правом республик на выход из него. Этот пункт подчеркивался и в Конституции 1924 г. Полномочия правительства распределялись таким образом, чтобы определенная часть их оставалась в исключительном ведении республик; другая — находилась бы в совместном ведении республиканских и союзных органов; наконец, часть полномочий закреплялась только за союзным правительством. Соответственно украинское советское правительство имело, по крайней мере теоретически, исключительную юрисдикцию на своей территории над сельским хозяйством и правосудием, образованием, внутренними делами, здравоохранением и социальным обеспечением. Совместно с союзным правительством велись дела в области продовольственной политики, трудовых ресурсов, финансов, надзора и народного хозяйства. Внешняя политика, армия и флот, транспорт и связь, внешняя торговля относились к исключительной компетенции союзного правительства, находившегося в Москве.
Впрочем, по требованию Ленина в эту схему вносилась одна весьма существенная оговорка. Право на выход из союза — этот краеугольный камень суверенитета республик — имело силу только при согласии коммунистической партии. Поскольку партия оставалась жестко централизованной и фактически российской организацией, базирующейся в Москве, возможность такого согласия практически исключалась. Итак, ленинский план позволял создать федералистскую конструкцию (или ее фасад, как говорили некоторые) и умиротворить таким образом националов, одновременно сохранив полный политический контроль в руках центра.
Хотя нерусские, в особенности украинцы, имели серьезные претензии к ленинскому плану, он все же выглядел явно предпочтительнее того, что предлагал Сталин. Поэтому 30 декабря 1922 г. этот план был одобрен представителями Российской, Белорусской, Украинской советских республик и Закавказской федерации, чем было положено начало существованию Союза Советских Социалистических Республик.
Войдя в состав Советского Союза, Украина стала второй по площади его составной частью (наибольшей была Российская республика). Ее территория охватывала около 450 тыс. кв. км, а население насчитывало свыше 26 млн человек. В качестве столицы был избран Харьков, поскольку он не был настолько связан с прежними национальными правительствами, как Киев. Первоначально республика состояла из 12 губерний; в 1925 г. ее административное деление изменилось: был создан 41 округ; и в 1939 г. они вновь были переформированы в 15 областей. Значительная часть 5-миллионного неукраинского населения проживала в 12 специально созданных для этого административных районах (так называемые национальные районы).
Для объяснения причин создания псевдофедералистской формы СССР предлагаются самые разные точки зрения. Некоторые западные исследователи полагают, что это было всего лишь тщательно закамуфлированной формой возврата российского центра к контролю над нерусскими окраинами. Другие считают федеральное устройство уступкой победившего, но еще слабого советского режима растущему национальному самосознанию нерусских народов. Советские авторы видели в федералистской системе успешную попытку создания новой, наилучшей структуры, внутри которой разные народы могли бы сосуществовать в согласии и развиваться свободно.