После Версальского договора стало общепринятым, что такие простые либеральные рецепты, как «самоопределение», мало полезны в сложных исторических реалиях. Сложность вопросов о Силезии или Судетах бледнела перед проблемой, решение которой предстояло найти государственному секретарю Монтегю при создании системы «ответственного» самоуправления для Индии. Задача включала в себя разработку конституции для целого субконтинента, чрезвычайно разнообразного по составу населения, его религиозной, этнической, кастовой и классовой принадлежности. И это было еще не все. Требовалось найти решение противоречия между конституцией «раджа», которую британцы, не стесняясь, называли «авторитарной», и требованиями представительного правления. Спустя несколько недель после своего заявления Монтегю в некотором замешательстве писал Чемберлену: «Чем больше я думаю об этом вопросе, тем лучше понимаю всю чрезвычайную сложность положения… Существует ли в мире другая страна, которая пыталась сделать хотя бы половину, хотя бы четверть того, что предстоит сделать? Авторитарная и независимая исполнительная власть является общепринятой. Институты самоуправления теперь (я даже не знаю почему) считаются единственной формой управления. Как можно объединить эти две формы? Возможно ли создание такой формы управления, при которой министерство одной страны частично берет на себя ответственность перед народом другой страны»?[544]
Первоначальный план «четверти» был разработан Монтегю, Челмсфордом, руководством Конгресса и Мусульманской лиги в течение зимы 1917/18 года. Частности, особенно касавшиеся условий проведения выборов, были дополнительно рассмотрены Вестминстерским комитетом и проведены через парламент Синхой, ставшим первым индусом, который в 1919 году получил дворянское звание. Правительственные полномочия в Индии были разделены между центральной исполнительной властью, органами управления провинциями и местными органами управления. Центральное правительство и правительства провинций отвечали перед законодательными советами, часть членов которых назначалась, а другая часть избиралась, с учетом численности электората. Примечательно, что к 1922 году британцы отказались от всякого официального контроля местного индийского правительства, при этом число избирателей среди городского населения быстро увеличивалось[545]. На уровне провинций, равных по размеру средней европейской стране, состав избирателей изменялся, при этом особое представительство было гарантировано интересам землевладельцев и городского бизнеса. Чтобы предотвратить преобладание высших каст, создавались отдельные избирательные коллегии для каст, не относящихся к браминам. В целом предстояло разделить электорат на индуистов и мусульман по формуле, согласованной Конгрессом и Мусульманской лигой в 1916 году в Лакнау. Монтегю и Челмсфорд понимали, что эти компромиссы были далеки от либеральных идеалов. Но они не были и просто реакционными, о чем свидетельствует способ решения вопроса избирательного права для женщин. Решение этого вопроса возлагалось на сами провинции, и в результате в Мадрасе избирательное право было предоставлено большему числу женщин, чем в любой другой стране, за исключением нескольких наиболее либеральных стран Европы.
Реформы Монтегю – Чемберлена вскоре были остановлены массовой мобилизацией 1919 года. Но весной 1918 года подготовленный Монтегю и Чемберленом совместный доклад мог считаться убедительным подтверждением основной повестки дня либеральной империи. Целью британского правления в Индии должно стать создание ответственного правительства, указывалось в докладе, потому что это было «наилучшей формой правления, известной» самим британцам[546]. Поддержание двойных стандартов в расовом вопросе в Индии было непрочным в долгосрочной перспективе. Несмотря на различия, разделявшие индийское общество, его единство росло. Неграмотные крестьяне превращались в ответственных граждан. Британии приходилось делать ставку на то, что лучшим способом ускорить развитие самоуправления станет передача ответственности самим индийцам, что «приведет к развитию необходимых способностей». При этом беспокойных националистов надо не подавлять, а признавать их «собственными детьми» Британии. Их желание «самоопределения» было «неизбежным результатом изучения истории и мысли в Европе». В конечном счете британское правление могло считаться легитимным лишь в случае, если будет удовлетворять «желания, которые оно создает». При этом Лондон не должен ожидать благодарности или возмущаться, если такая благодарность останется невысказанной. Точка, когда Британия могла ожидать благодарных аплодисментов от подданных империи, осталась позади. Но Лондону не следует также опасаться протестов и недовольства. Как позже отмечал один чиновник, «постепенный переход от авторитарного правления к ответственному не может проходить без определенного риска»[547]. Британия должна продолжать выполнение своей либеральной программы, руководствуясь «верой, живущей в нас».
