Современная длящаяся бюджетная реформа является продолжением длительной эволюции бюджетного дела в России. Всякий раз реформа государственных финансов происходила в России как реакция на внешние вызовы, своего рода адаптация к меняющимся условиям.
Отсчет заметных с позиции сегодняшнего дня бюджетных реформ в России можно начать с эпохи Петра Великого. В 1708 г. изменилось территориальное устройство России: она была разделена на губернии[842] во главе с генерал-губернаторами, а в 1717 г. вместо пестрой системы приказов учредили новые центральные органы власти – девять коллегий, три из которых занимались финансами. За каждой из губерний была закреплена доля общегосударственных расходов на армию, флот, дипломатию. Для этого доходы и расходы были централизованы на уровне губернаторов, т. е. доходы, собранные в губерниях, сразу здесь же использовались[843]. Возможно, это была попытка ввести единство кассы на региональном уровне, «слить государственные доходы и расходы»[844]. Составлялись и общегосударственные росписи, но эта деятельность не носила систематического характера. Реформы Петра можно назвать масштабной модернизацией, причиной которой стали военные потребности.
Вопросы единства государственной росписи (бюджета) решались в ходе следующей значимой реформы, которая датируется 1801–1811 гг.[845]В 1802 г. были учреждены Кабинет министров и министерства, в том числе Министерство финансов, на которое было возложено, кроме прочего, регулярное составление государственной росписи доходов и расходов. Данная реформа связана с именем выдающегося государственного деятеля той эпохи Михаила Михайловича Сперанского, которому принадлежит такой письменный памятник, как План финансов, представляющий собой план государственных преобразований в финансовой сфере.
Бюджетные правила, единство кассы и гласность бюджета появились в России со следующими масштабными государственными преобразованиями, проводимыми в начале 1860-х годов. Бюджетная реформа в этот период связана с именем государственного контролера Валериана Алексеевича Татаринова. Комиссией под его руководством были разработаны Правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений, утвержденные в 1862 г. В том же году было принято решение о всеобщей гласности государственной росписи доходов и расходов. Разработанный Татариновым план преобразований финансовой системы включал контроль за неукоснительным исполнением государственных смет и введение единства кассы, для чего все государственные доходы были сосредоточены в кассах государственного казначейства, откуда производились и расходы[846].
Следующий период значимых изменений в бюджетном деле России также прошел в рамках общей реформы государственного устройства. В 1906 г. было избрано первое представительное учреждение – Государственная дума, которая была наделена законодательной властью. Государственной думе были переданы полномочия обсуждать и утверждать бюджетные статьи (за исключением военных и некоторых иных расходов). Именно с этого момента государственную роспись доходов и расходов в России следует именовать бюджетом.
