В «особых лагерях» содержались появившиеся после 1945 года новые «политические»: украинские националисты и прибалты, бывшие партизаны, разбитые и захваченные на своей территории; «чуждые элементы» из заново включенных в состав СССР республик, реальные или мнимые «коллаборационисты» и другие «изменники родины». Все это были более четко определенные категории врагов, в отличие от «врагов народа» 30-х годов — старых партийных кадров, чаще всего убежденных, что их заключение есть следствие какой-то чудовищной ошибки. Новые политические заключенные были осуждены на срок двадцать или двадцать пять лет, без надежды на досрочное освобождение. В лагерях специального режима не было уголовников, что давало возможность начать сопротивление, бунт против властей. Как подчеркивал Александр Солженицын, присутствие уголовников, точнее смешение уголовников с политическими, было главным препятствием развития солидарности среди заключенных. Украинцы и прибалты, имеющие большой опыт создания подполья, были чрезвычайно активны. Отказ от работы, голодовка, групповой побег, бунты учащались. Как показывают исследования событий в ГУЛАГе за 1950–1952 годы, пока еще не полностью завершенные, в это время там состоялось немало бунтов и серьезных забастовок, в которых принимали участие сотни заключенных.
Инспекционные комиссии Круглова 1951 года обнаружили общее ухудшение обстановки, т. е. «падение дисциплины», также и в обычных лагерях. В 1951 году был потерян один миллион рабочих дней по причине «отказа заключенных от работы». Внутри лагерей росла преступность, участились конфликты между надзирателями и заключенными, снизилась производительность труда заключенных. По мнению администрации, это положение было обусловлено столкновениями между различными группами заключенных: с одной стороны, «воры в законе», отказывающиеся работать, с другой — «суки», которые соглашались занимать должности и подчиняться общелагерным правилам. Рост числа лагерных группировок и конфликтов между ними подрывал дисциплину и порождал «беспредел». Отныне в лагере чаще умирали от поножовщины, чем от голода или болезней. На совещании ответственных работников ГУЛАГа, состоявшемся в январе 1952 года в Москве, было доложено, что «администрация, до сих пор умело пользовавшаяся противоречиями между разными группами заключенных, теперь теряет контроль над своими «подопечными». (…) В некоторых лагерях мятежные группировки были готовы взять в свои руки управление лагерями». Чтобы нейтрализовать эти группировки, администрация вынуждена была постоянно переводить заключенных из лагеря в лагерь и проводить непрекращающуюся реорганизацию внутри самих лагерных комплексов, где порой содержалось от 40 000 до 60 000 человек.
Однако, помимо серьезных проблем, связанных с мятежными группировками, была и другая причина полной реорганизации лагерных структур и структур лагерного производства — появилась необходимость ограничить количество заключенных. К такому выводу пришли инспектора, проверявшие работу лагерей в 1951–1952 годы и изложившие это мнение в своих отчетах.
Полковник Зверев, отвечающий за большой комплекс лагерей в Норильске (69 000 заключенных), направил в январе 1952 года главе ГУЛАГа генералу Долгих доклад, в котором предлагалось провести некоторые преобразования, как то:
«Изолировать заключенных, втянутых в враждующие группы. (…) Но из-за большого количества заключенных, активно охваченных обеими враждующими сторонами, (…) нам удается лишь изолировать вожаков этих уголовных групп;
• ликвидировать обширные зоны, в которых без охраны работают десятки тысяч заключенных, принадлежащих враждующим группировкам;
• организовать более объемные производственные подразделения, в которых надзор за заключенными был бы более эффективен;
• увеличить лимит охраны. (…) Но этого наблюдения организовать невозможно, т. к. надзирательная служба остается неукомплектованной на 50 %;
• разделить использование заключенных от вольнонаемного состава. (…) Но в условиях технологической связи в работе разных предприятий комбината, расположение этих предприятий сообразно интересам непрерывного производственного процесса, связывающего их друг с другом, в условиях сильного недостатка жилья — эти мероприятия выполнить пока не представляется возможным (…) Вообще, задачу поднятия производительности труда и целесообразности производственного процесса может решить лишь досрочное освобождение и закрепление на предприятиях комбината 15 000 заключенных(…)».
