Кампредон приводит высказывание императрицы, относящееся ко времени образования Верховного тайного совета. Она заявила, «что покажет всему свету, что умеет заставить повиноваться себе и поддержать славу своего правления». Учреждение Верховного тайного совета действительно позволяло Екатерине укрепить свою власть, заставить всех «повиноваться себе», но при определенных условиях: если она умела ловко плести интриги, если она умела сталкивать лбами противоборствующие силы и выступать посредницей между ними, если она имела четкое представление, куда и какими средствами должно вести страну высшее правительственное учреждение, если она, наконец, умела создавать полезные ей в нужный момент коалиции, временно объединяющие соперников. Ни одним из перечисленных качеств Екатерина не обладала, поэтому ее заявление, если его точно воспроизвел Кампредон, повисло в воздухе, оказалось чистейшей бравадой. С другой стороны, согласие Екатерины на создание Верховного совета косвенно свидетельствовало о признании ею неспособности самой, подобно супругу, править страной. Парадокс учреждения Верховного тайного совета состоял в том, что в нем сочетались противоречивые чаяния лиц, причастных к его возникновению. Толстой, как сказано выше, в Верховном тайном совете видел средство укрощения Меншикова. Эти ожидания разделяли Апраксин и Головкин. Меншиков же, поддержав идею создания Верховного тайного совета, видимо, руководствовался тремя соображениями. Во-первых, он попросту прозевал шаги, предпринятые Толстым, а обнаружив их, счел, что противодействовать им бесполезно. Во-вторых, из нового учреждения он тоже намеревался извлечь выгоду — подмять под себя пять членов Верховного тайного совета, считал он, легче, чем многочисленный состав в Сенате. И, наконец, в-третьих, Александр Данилович связывал с Верховным советом осуществление своей давней мечты — лишить прежнего влияния своего злейшего врага генерал-прокурора Сената П. И. Ягужинского.
Верховный тайный совет был создан 8 февраля 1726 года именным указом императрицы. Однако слухи о возможности возникновения нового учреждения проникли в дипломатическую среду еще в мае 1725 года, когда саксонский посланник Лефорт доносил, что поговаривают об учреждении «Тайного совета». Аналогичную информацию отправил французский посланник Кампредон, назвавший даже фамилии членов будущего учреждения.
Хотя законодатель располагал достаточным временем, чтобы составить фундаментальный нормативный акт, указ, зачитанный Г. И. Головкиным членам Верховного тайного совета 10 февраля, отличался поверхностным содержанием, создающим впечатление, что он сочинялся наспех. Создание нового учреждения обосновывалось тем, что необходимо предоставить возможность членам Верховного тайного совета сосредоточить свои усилия на решении важнейших дел, освободив их от мелочных забот, которые обременяли их как сенаторов. Однако в указе не определено место нового учреждения в действующем правительственном механизме, четко не обозначены права и обязанности нового учреждения. Указ назвал фамилии лиц, обязанных в нем присутствовать: генерал-фельдмаршал князь А. Д. Меншиков, генерал-адмирал граф Ф. М. Апраксин, канцлер граф Г. И. Головкин, граф П. А. Толстой, князь Д. М. Голицын и барон А. И. Остерман.
Состав Верховного тайного совета отражал соотношение сил «партий», соперничавших при возведении Екатерины на престол: пять из шести членов Верховного совета принадлежали к новой знати, а родовая аристократия была представлена одним Голицыным. Примечательно, однако, что в нем не оказалось любимца Петра Великого, персоны, значившейся в чиновном мире под номером один, — генерал-прокурора Сената П. И. Ягужинского. Павел Иванович являлся, как отмечалось выше, злейшим врагом Меншикова, и последний не возражал против создания Верховного тайного совета, в частности, в расчете на то, что должность генералпрокурора Сената будет ликвидирована и посредническую роль между императрицей и Сенатом будет выполнять Верховный тайный совет.
За бортом Верховного тайного совета оказался еще один соратник Петра, тоже недруг Меншикова, — кабинет-секретарь А. В. Макаров. Не нашлось в нем места и для таких опытных дельцов, как П. П. Шафиров, И. А. Мусин-Пушкин и др. Все это дает основание считать, что при комплектовании Верховного тайного совета шел торг между Екатериной, Меншиковым и Толстым.
