Уже при Флавиях количество вольноотпущенников в имперской администрации начало сокращаться. Адриан сделал дальнейший шаг. При нем почти все высшие административные посты, которые не замещались лицами сенаторского звания (начальники канцелярий, важнейшие прокураторы), были изъяты из рук вольноотпущенников и переданы всадникам. Вместе с тем само всадническое сословие подверглось реорганизации. Существо ее состояло в том, что имущественный ценз перестал быть необходимым условием для занятия всаднических должностей. На эти должности Адриан стал назначать лиц, прошедших известный служебный стаж в армии или на гражданской службе, хотя бы они и не обладали имущественным цензом. Предпочтение при этом отдавалось людям, имевшим юридическое образование. Всякий, кто достигал всаднической должности, тем самым приобретал и всадническое звание. Новый порядок не исключал старого принципа имущественного ценза или права императора жаловать всадническое звание.
Реорганизация всаднического сословия решительно ускорила превращение его в сословие служилое. Большое влияние на этот процесс оказал тот факт, что при Траяне и Адриане сбор косвенных налогов через общества публиканов[442] окончательно исчез — он был передан в руки местных сборщиков. Правда, они являлись частными лицами, но, во-первых, с них не требовалось предварительной уплаты всей суммы налога, поэтому они могли довольствоваться меньшим процентом, а во-вторых, сбор происходил под контролем императорских прокураторов. Таким образом, исчез главный источник обогащения всадников, что не могло не оказать существенного влияния на ослабление экономических позиций всадничества как сословия денежных людей.
Адриан учредил несколько новых бюрократических должностей. Таковы были адвокаты фиска (advocati fisci), защищавшие интересы императорской казны перед судом, начальники почты (praefecti vehiculorum) и др.
Возросшее значение бюрократии выразилось в установлении более строгой последовательности должностей и в присвоении каждому служебному рангу почетной титулатуры. Так, сенаторов именовали viri clarissimi («светлейшие мужи», сокращенно V. С.). Этот титул был присвоен и членам сенаторских семей. Представители высших всаднических должностей (например, префект претория, префект Египта) получили титул viri eminentissimi («виднейшие мужи»). Чиновники среднего ранга (praefecti annonae, praefecti vigilum) именовались viri perfectissimi («превосходнейшие мужи»). Наконец, низших чиновников всаднического сословия титуловали viri egregii («отличные мужи»). Всаднические титулы присваивались только самим должностным лицам, не распространяясь на членов их семей.
При Адриане получает окончательную организацию императорский совет (consilium principis). Такой совет фактически существовал уже со времен Августа. Вначале его роль играл комитет из 15 сенаторов, 2 консулов и представителей других магистратур. Впоследствии Август его расширил, включив в него членов императорской семьи и некоторое количество лиц всаднического сословия. Время от времени Август созывал также специальные совещания компетентных лиц по различным вопросам, главным образом юридическим. Из этих двух источников и развился постоянный consilium principis. При преемниках Августа совет постепенно приобретает более твердую организацию. Сфера его компетенции расширяется. При Клавдии, например, consilium principis заменял сенат в качестве высшей судебной инстанции по политическим делам.
Адриан окончательно превратил совет в бюрократическое учреждение. Он назначил жалованье его постоянным членам как простым чиновникам. Из-за этого совет утратил последние следы своей независимости и превратился в послушное орудие императорской воли. В состав совета было введено много юристов, что усилило и расширило его судебную компетенцию: императорский совет стал одним из источников толкования права. Заместителем императора в совете, главным образом по юридическим делам, являлся префект претория.
Окончательное оформление consilium principis не могло не сказаться на положении сената. Совет по своей компетенции являлся, в сущности, двойником сената, и только от императора зависело, какие дела передавать в совет, какие — в сенат.
Бюрократизация империи при Адриане очень заметно проявилась в судопроизводстве. Судебная компетенция магистратов сильно уменьшилась. Преторам и эдилам было запрещено вносить в свои ежегодные эдикты новые правовые нормы. Вместо этого император поручил знаменитому юристу Сальвию Юлиану сделать свод всех предшествующих эдиктов. Этот свод получил название «Постоянного эдикта» (edictum perpetuum). Кроме этого, Адриан учредил должности четырех судей для Италии, что также сократило подсудность магистратов. За счет ее расширились судебные функции императорских чиновников, например градоначальника (praefectus urbi), который сделался теперь высшим судебным чином в столице.
