Однако после встречи Власова с рейхсфюрером СС Г. Гиммлером 16 сентября 1944 года Власов получил согласие на объединение под своим командованием всех русских частей, формирование двух дивизий из 10 намеченных в перспективе и создание органа, олицетворяющего собой русское правительство в изгнании.
А 14 ноября в Праге в присутствии представителей германского правительства, иностранных дипломатов и корреспондентов состоялся учредительный съезд Комитета освобождения народов России (КОНР). Провозглашенный на съезде Манифест КОНР призвал к «объединению всех национальных сил» для достижения следующих целей:
«а) свержение сталинской тирании, освобождение народов России от большевистской системы и возвращение народам России прав, завоеванных ими в народной революции 1917 г;
б) прекращение войны и заключение почетного мира с Германией;
в) создание новой свободной народной государственности без большевиков и эксплуататоров».
Формирование 1-й русской дивизии (по немецкой номенклатуре — 600-я пехотная) началось в соответствии с приказом организационного отдела Генерального штаба ОКХ от 23 ноября 1944 года на учебном полигоне в Мюнзингене (Вюртемберг). Командиром дивизии был назначен полковник С. К. Буняченко. Для формирования дивизии из Польши в Мюнзинген прибыла бригада Каминского, численностью около 6 тыс. человек, бойцы белорусских полицейских батальонов из 30-й гренадерской дивизии войск СС, восточные батальоны, снятые в основном с Западного фронта.
17 января 1945 года организационный отдел Генштаба ОКХ отдал приказ о формировании 2-й русской дивизии (650-я пехотная) на учебном полигоне в Хойберге (Вюртемберг). Командиром нового соединения был назначен полковник Г. А. Зверев, бывший командир 350-й стрелковой дивизии. В отличие от 1-й дивизии, формирование 2-й проходило в еще более трудной обстановке всеобщего немецкого отступления.
В результате к моменту отправки на фронт она не имела достаточного количества тяжелого вооружения и автотранспорта. Что касается 3-й дивизии под командованием полковника М. М. Шаповалова (700-я пехотная), то ее формирование так и не сдвинулось с подготовительной стадии. Был сформирован лишь штаб дивизии.
Дело не ограничивалось созданием частей и соединений сухопутных войск РОА. 19 декабря 1944 года главнокомандующий военно-воздушными силами германского рейха рейхсмаршал Г. Геринг подписал приказ о создании ВВС РОА, которые 4 февраля вошли в непосредственное подчинение Власова. Основой этих сил послужил личный состав русской авиагруппы, сформированной в составе Люфтваффе в ноябре 1943 года и принимавшей участие в боевых действиях на Восточном фронте. К апрелю 1945 года удалось сформировать истребительную эскадрилью под командованием бывшего капитана Красной Армии и Героя Советского Союза С. Бычкова (16 самолетов «Мессершмидт» Me-109G-10) и эскадрилью ночных бомбардировщиков под командованием бывшего старшего лейтенанта Красной Армии и Героя Советского Союза Б. Антилевского (12 «Юнкерсов» Ju-88). В стадии формирования находилась еще одна эскадрилья бомбардировщиков, а также разведывательная, транспортная и учебная эскадрильи, зенитно-артиллерийский полк, батальон парашютистов-десантников.
Частями ВВС, насчитывавшими в общей сложности 5 тыс. человек летного и технического состава и несколько десятков машин разных типов, командовал полковник В. И. Мальцев.
2 марта 1945 года ОКВ срочным порядком издало приказ о замене германских эмблем на униформе личного состава подчиненных Власову русских формирований нарукавными знаками и кокардами РОА. Это означало, что вооруженные силы КОНР отделялись от вермахта и юридически приобретали статус армии союзного государства, подчиненной германскому командованию лишь в оперативном отношении.
12 февраля полковникам В. И. Боярскому, С. К. Буняченко, И. Н. Кононову, В. И. Мальцеву, М. А. Меандрову, М. М. Шаповалову и Г. А. Звереву были присвоены генеральские звания.
Общая численность власовских формирований в марте 1945 года составила около 50 тыс. человек. Отсутствие времени и средств для развертывания новых дивизий предполагалось компенсировать за счет включения в состав ВС КОНР других русских формирований. Планом развертывания РОА предполагалось создание трех корпусов: 1-й на основе формирования генерал-майора Б. А. Хольмстон-Смысловского, действовавшего на Восточном фронте как 1-я Русская национальная армия; 2-й — в составе дивизий Буняченко и Зверева; 3-й — на основе 3-й русской дивизии Шаповалова и действовавшего на Балканах белоэмигрантского Русского корпуса (около 5 тыс. человек).
В январе 1945 года командир Русского корпуса генерал-лейтенант Б. А. Штейфон встретился в Берлине с Власовым и согласился войти в состав РОА. Однако командующий Русской национальной армией генерал Б. А. Хольмстон-Смысловский и начальник управления казачьих войск генерал П. Н. Краснов по разным причинам воздержались от воссоединения с Власовым.
