Ранее, 28 августа 1792 г., Робеспьер заявлял: «Народное правосудие должно носить достойный его характер; оно должно быть внушительным, стремительным и грозным», но при этом он проводил резкую грань между народом, который по природе своей добродетелен, но нуждается в правильном воспитании, и его врагами, которые находятся за гранью дозволенного:
Первая максима вашей политики должна заключаться в том, чтобы направлять народ с помощью разума, а врагов народа — с помощью террора… Разбейте врагов свободы террором, и вы будете оправданы как основатели республики. Правительство революции — это деспотизм свободы против тирании.
Главной проблемой революции было постоянное присутствие тех, кто не обладал добродетелью. В некоторых случаях это был явный отказ подчиниться общей воле, но в большинстве случаев это были либо роялисты, либо непокорные служители церкви. К этому времени они были либо загнаны в подполье, либо покинули Францию. Другие, не обладавшие добродетелью, поддерживали революцию, но были лично коррумпированы. Революционный режим предоставлял множество возможностей для мошенничества, поскольку военные контракты, конфискация и распределение дворянской и церковной собственности, продажа облигаций и других финансовых инструментов редко подвергались аудиту или иному контролю. Таким образом, личное обогащение часто шло рука об руку с революционной лояльностью. Не обошлось и без эксцессов в обеспечении революционной дисциплины, особенно в отдаленных от столицы ведомствах.
17 сентября 1793 г. Национальный конвент принял закон, получивший название «Закон о подозреваемых». В соответствии с этим законом в каждой коммуне создавались «комитеты наблюдения», целью которых был арест тех, кто не являлся патриотом; комитеты должны были следить и расследовать как частные, так и общественные убеждения простых граждан. Шама называет этот закон «хартией террора», поскольку он наделял Комитет общественной безопасности и назначенных им агентов чрезвычайно широкими полномочиями по арестам и преследованию. Согласно этому закону, аресту подлежали лица, которые «своим поведением, связями, словами или сочинениями показывали себя сторонниками тирании, федерализма или врагами свободы». Хотя дворянские титулы и статус уже были упразднены, к бывшим дворянам по-прежнему предъявлялись еще более высокие поведенческие требования, чем к обычным гражданам, поскольку они подлежали преследованию, если «не проявляли постоянной привязанности к революции».
За шесть дней до вступления в силу закона о подозреваемых Парижская коммуна приняла новый нормативный акт о выдаче «гражданских удостоверений» (certificats de civisme), по сути, удостоверений личности, подтверждающих, что предъявитель является добропорядочным гражданином и поэтому может передвигаться по стране и участвовать в политической жизни. На практике эти удостоверения действовали как «пропуска», и их владелец должен был постоянно носить их с собой. Предвидя принятие закона о подозреваемых, Парижская коммуна пересмотрела критерии их выдачи, отказав в выдаче удостоверений лицам, подпадавшим под одну или несколько следующих категорий: