Но даже Долгорукий не мог заставить сенаторов быть расторопнее. К концу правления Петра в Сенате скопилось около шестнадцати тысяч нерешенных дел.
Учреждение, которое надзирало за всем управлением, само требовало надзора. Видя, что заменить свою персону девятью сенаторами никак не получается, Петр учредил должность генерал-прокурора, который должен был представлять в Сенате особу императора — «сей чин яко око наше и стряпчий о делах государственных». Этим царевым оком стал Павел Иванович Ягужинский. Он родился в Москве, в семье выходцев из Литвы самого подлого происхождения, говорили, что он ведет свой род от «свинопаса». Каким-то образом зачисленный в гвардию, Ягужинский приглянулся Петру за веселый нрав и сметливость и был взят в царевы денщики. Во время путешествия Петра в Париж Ягужинский уже прослыл у французов царским любимцем. Денщик любил выпить, был вспыльчив, каждую неделю затевал с кем-нибудь ссору, легко наживал врага и так же легко забывал об этом. Зато он был безоговорочно предан Петру,
В помощь Сенату Петр учредил коллегии. С этими учреждениями он познакомился в своих частых разъездах по заграницам. В их полезности его окончательно убедил Лейбниц, который писал: «Не может существовать лучшего управления, нежели посредством коллегий. Как в часах одно колесо приводит в движение другое, так и в большой государственной машине одна коллегия возбуждает к деятельности другую, и, когда все будет находиться в надлежащей соразмерности и тесной гармонии, тогда стрелка мудрости будет указывать стране часы благоденствия». Возможно, это сравнение с часами и сыграло решающую роль по сильнейшему пристрастию и уважению царя к механике.
Образец устройства коллегий Петр, по обыкновению, стянул у побежденного врага — у шведов. На государственные учреждения царь смотрел взглядом корабельного мастера: зачем изобретать какой-то особый русский фрегат, когда на Белом и Балтийском морях прекрасно плавают голландские и английские корабли, между тем как самодельных русских судов уже немало сгнило в Переяславле.
Первоначально коллегий было девять, потом к имеющимся девяти прибавили десятую. Из Германии, Силезии и Чехии привезли сотни полторы охотников до службы в русских коллегиях: иноземцы должны были служить опытными руководителями русских новичков. «Немцы нужны нам лет на пятьдесят, — говаривал Петр, — а потом мы их выкинем». С той же целью к русскому президенту коллегии назначался обыкновенно вице-президент иноземец. Политическая наука трудно доставалась русским людям. Порой они представляли такие донесения, что их невозможно было не только причислить к какой-нибудь категории деловых бумаг, но и просто понять, о чем они трактуют. Царю приходилось постоянно напоминать президентам коллегий, что они должны являться в присутствие дважды в неделю, не вести на заседаниях «разговоров о посторонних делах, которые не касаются службы нашей, а тем более заниматься бездельными разговорами и шутками», не перебивать друг друга во время выступлений, и вести себя как подобает государственным мужам, а не «базарным бабам».
Колеса в новой машине не пошли вдруг хорошо: вместо того чтобы приводить взаимно друг друга в движение, они цеплялись одно за другое и мешали общему действию. Сравнение Лейбница было ошибочно как механически — не колесо приводит в действие колесо, а пружина колеса, — так и политически, ибо той пружиной, которая приводила в движение российский государственный механизм, по-прежнему оставалась самодержавная воля Петра.
Царь выражал надежду, что в новых учреждениях всякий найдет правду, не обращаясь за ней к самому царю, и поднимал бокал за введение коллегий, как ранее за полтавскую викторию. Эта уверенность была преждевременна. В Сенате и коллегиях шли ожесточенные раздоры и разыгрывались непристойные сцены. Природные князья сенаторы Голицын и Долгорукий презирали неродовитых выскочек Меншикова, Шафирова и Ягужинского, канцлер Головкин и подканцлер Шафиров терпеть не могли друг друга, сенатский обер-прокурор Скорняков-Писарев состоял в непримиримой вражде с генерал-прокурором Ягужинским — и все они со своими личными дрязгами обращались к царю. Сенаторские совещания порой превращались в запальчивые перебранки, на которых звучали самые оскорбительные обвинения. На обеде у генерал-прокурора по поводу взятия Дербента обер-прокурор, успевший уже дважды подраться с прокурором юстиц-коллегии, едва не сцепился с подканцлером, и потом оба, донося друг на друга царю, извинялись — один тем, что был зело пьян, а другой тем, что был еще пьянее. А светлейший князь Меншиков однажды всему присутствию сенаторов заявил, что они занимаются пустяками и пренебрегают государственными интересами.