Петр хотел дать стране простые и прочные принципы управления. В 1708 году вся Россия была поделена на 11 губерний. Эти учреждения были вызваны к жизни нуждами шведской войны. Стотысячная армия и большой флот поглощали огромные казенные средства. Чтобы прокормить это многочисленное воинство, Петр решил поделить Россию на огромные округа (губернии), каждая из которых должна была содержать определенные воинские часть и флотские команды (про 19 полков канцелярия, однако, просто забыла). Губернаторы облагали подопечное население новыми поборами, но все равно не поспевали за год от года растущими нуждами казны. Линейные балтийские корабли по недостатку денег на оборудование боялись выходить в открытое море. Матросы из-за плохой пищи мерли как мухи. О русских эскадрах, заходивших в иностранные порты, русские заграничные резиденты писали, что «здесь мы нажили такую славу, что в тысячу лет не угаснет… Команды умерло здесь близко 150 человек, и из них много бросали в воду в канал, а ныне уже человек 12, которых принесло ко дворам…» (Девиер из Копенгагена в 1716 году). Полки вовремя не получали жалованье. От гнилого продовольствия рекруты заболевали, попадали в госпиталь, где от худого смотрения и содержания умирали. Один адмирал сообщал, что у него из 500 рекрут осталось в течение одного месяца всего 278, да и те, «почитай, померли с голоду… и обретаются в таком бедном состоянии от лишения одежды, что, опасаюся, вскоре помрут». Послам не высылали денег, и им нечем было ни содержать себя, ни делать необходимые подкупы.
Петр подгонял нерадивых губернаторов жестокими указами, грозил, что будет «не словом, но руками с оными поступать», предписывал Сенату «не щадить в штрафах» тех губернаторов, которые не умеют «без тягости народной» выискивать новые доходы. И все равно не мог добиться от губернаторов сколько-нибудь ясной отчетности. Порой он ловил себя на мысли, что знает о положении Швеции, Голландии или Англии больше, чем о состоянии той же Петербургской губернии, губернатору которой, светлейшему князю и любимому другу Данилычу, то и дело напоминал: «Дай знать, которые у вас товары, на сколько, куда продано, и куда те деньги идут, и тако о вашей губернии ни о чем не ведаем, будто об ином государстве».
Чтобы улучшить управление огромными губерниями, Петр делил их на провинции во главе с воеводами (хотел и провинции раздробить, по шведскому образцу, на более мелкие составные — приходы, да Сенат отговорил, сославшись на то, что «в уездах из крестьянства умных людей нет»). Деятельность воевод подробнейшим образом определяла инструкция. Но воевода, приехав на место, с недоумением вертел царскую инструкцию в руках и в конце концов клал ее под сукно по решительному отсутствию возможности приложить силы к делу, которого не существовало. Инструкция требует, к примеру, «иметь попечение о госпиталях», но, кроме столиц, на Руси и слыхом не слыхивали о больницах, доктора были редкостью, не во всякой провинции можно было сыскать фельдшера; инструкция предписывает воеводе заботу о сиротских домах, а где их взять — опять же ни одного нету, кроме как в столицах, по лицу всей русской земли. А где еще, кроме Москвы и Киева, существуют академии, о благе которых должен пещись воевода? Как заводить школы, если нет ни средств, ни книг, ни учителей, ни учеников, ни охоты учиться? Вот вятский воевода Чаадаев во что бы то ни стало захотел иметь у себя в провинции цифирную школу, отвел под нее одну из комнат в своей канцелярии и даже сыскал учителей. Дело стало за малым — за учениками. Пришлось собирать их на родной, отеческий манер: по провинции были разосланы солдаты с приказанием хватать всех юнцов, годных для обучения, и под караулом доставлять в Вятку. Однако учение не заладилось, школяры расползались, как тараканы, из школы во все щели, и Чаадаев кончил тем, что махнул рукой на свое просветительское предприятие.
Обязанностей у воеводы много, а права-то птичьи. Изволь насаждать благоденствие, если любой драгунский капитан из расквартированного в провинции полка может вызвать воеводу на полковой двор и разнести на чем свет стоит, во всеуслышание грозя выбить воеводе кишки и уморить его под арестом!