Первая его публикация по интересующим нас проблемам появилась еще до его перехода на госслужбу[534]. Начинал он со скромной должности податного инспектора Московской губернии, затем был ревизором, управлял Симбирской казенной палатой, наконец, стал вице-директором (1892–1899) и директором (1899–1904) Департамента окладных сборов. При этом он активно изучал вопросы земского и городского хозяйства, непосредственно участвовал в осуществлении финансовой реформы 1895–1897 гг., в изменении порядка взимания окладных сборов, уменьшении земского обложения и отмене круговой поруки с общины при уплате налогов.
В 1904–1905 гг. в кабинете П. Д. Святополка-Мирского он был товарищем министра внутренних дел, в 1905 г. в кабинете С. Ю. Витте – товарищем министра финансов и управляющим Дворянским земельным и Крестьянским поземельным банками. Наконец, в 1905–1906 гг. Николай Николаевич был главноуправляющим землеустройства и земледелия (министр земледелия), подготовил проект решения аграрного вопроса за счет частичного отчуждения крупных и средних помещичьих имений в пользу малоземельных крестьян, развития хуторского и отрубного хозяйства. Этот проект не только не был принят, но и вызвал бурное негодование двора и правых кругов (в частности, решительные возражения Д. И. Пихно). По воспоминаниям В. Н. Коковцова, инициатором подготовки этого проекта был С. Ю. Витте, однако, когда этот проект был высочайше отвергнут, все свалили на министра земледелия[535].
Для Н. Н. Кутлера вся эта история закончилось отставкой в 1906 г. и вступлением в партию кадетов. Характерно, что за свою двадцатилетнюю государственную службу он получил всего три ордена, причем 1-й степени только Св. Станислава, и 3-й степени Св. Анны и Св. Владимира. В то время он выглядел как классический «ученый немец», с густой, но ровно остриженной полукруглой бородой, открытым высоким лбом, в неизменных очках, с внимательным и очень серьезным взглядом. Его с равным основанием можно было принять за прогрессивного чиновника, продвинутого предпринимателя или университетского профессора.
Затем он вошел в ЦК партии кадетов, стал масоном. Как шутили его недоброжелатели, он от обиды «ушел в кадеты». В партии ученый считался крупнейшим специалистом по финансовым и экономическим вопросам, одним из авторов ее аграрной программы. Впоследствии он участвовал в деятельности кадетской фракции 1-й Госдумы, избирался в ее 2 и 3-й составы. Его полемика в Госдуме с бывшим коллегой и тогдашним министром финансов В. Н. Коковцовым по проблемам бюджета вызывала интерес не только в великосветских[536], общественных и научных кругах, но и среди простых обывателей. Сам В. Н. Коковцов, как и большинство современников, пальму первенства в этой дискуссии отдавал министру финансов[537].
Взгляды на вопросы финансов ученый и государственный деятель выражал на заседаниях Государственной Думы в своих многочисленных выступлениях о финансовой стороне аграрной реформы, о введении подоходного налога, о бюджете, а также в докладах, проектах, объяснительных записках[538]. Все они носят прикладной характер. Это связано с тем, что Николай Николаевич был основным консультантом партии по финансовым вопросам. Так, в рамках аграрной реформы он разработал ее финансовую сторону: какие должны быть проведены государством финансовые операции, сколько денег нужно государству для осуществления этой реформы и как их достать? Его программа содержала ответы на эти вопросы в виде системы мероприятий. Н. Н. Кутлер предлагал принудительное отчуждение частновладельческих земель за справедливое вознаграждение ее владельцам. Он считал, что эту финансовую операцию должно осуществить государство (казна). За отведенные наделы общества и лица, в свою очередь, должны возместить казне плату в виде оброчных платежей, размер которых зависит от нормальной доходности отведенных им земель и платежных сил этих лиц и обществ[539].
Будучи членом Государственной Думы, Н. Н. Кутлер по поручению Финансовой комиссии Государственной Думы сделал доклад о проекте закона о подоходном налоге. Он настаивал на необходимости введения в России подоходного налога, так как он «внесет элемент справедливости и тем облагородит нашу податную систему. Введение подоходного налога… укажет новые средства, которые необходимы государству и отныне будут изыскиваться не там, где их искали до сих пор, не в тощих кошельках народной массы… а там, где действительно имеется избыток дохода»[540]. В прениях по предложенному законопроекту он высказался в защиту высокого уровня необлагаемого минимума, сохранения банковской тайны, т. е. не согласился с предложениями о расширении полномочий податной администрации и обязывании банков доставлять сведения о процентных бумагах плательщиков и др.
