Одним из главных источников доходов римской казны в эпоху республики были государственные земли (ager publicus), значительную часть которых составляли земли, конфискованные после побед в Италии и за ее пределами. Судьба этих государственных земель была различной.
Обработанные земли могли быть: 1) проданы квесторами в полную собственность (ager quaestorius); 2) по жребию отданы римским гражданам в полную собственность по два югера на человека (agri dati assignati); они переходили по наследству; 3) арендованы на длительный срок; арендаторы (mancipes) могли передавать аренду другим лицам, но земля при этом оставалась собственностью государства.
Необработанная и пришедшая в запустение земля предоставлялась в бессрочное пользование частным лицам, оставаясь собственностью государства. Этот вид землепользования назывался оккупацией (ager occupatiorius); держатели земли (possessores) должны были платить государству десятину урожая хлебов и одну пятую часть урожая винограда и плодов. Государственная земля отдавалась и под пастбища как отдельным лицам, так и компаниям откупщиков, а также и городским общинам. Держатели этих земель не получали полных прав собственности (dominium); их владение было прекарным, т. е. временным, до отказа со стороны казны; давность владения не имела значения. По Ториеву закону 111 г. оккупированные земли стали частной собственностью.
Такое землепользование порождало злоупотребления: держатели земель (в древнейшее время это были только патриции) часто не платили сборов, считая государственную землю своей собственностью. В связи с войнами в пределах Италии, особенно после второй пунической войны, стала происходить концентрация земель в руках малого числа лиц; при этом разорившиеся мелкие крестьяне и держатели, оставив свою землю и не находя приложения своему труду в больших владениях, так как рабский труд был дешевле, устремлялись в Рим, где скоплялось множество неимущих людей, нуждавшихся в помощи государства. Так возник аграрный вопрос — необходимость расселить этих неимущих римских граждан на предоставляемых им землях. Аграрный вопрос не был разрешен во времена Гракхов и оставался основным вопросом внутренней политики Рима, используемым также и в политических целях.
