Желание осуждать Екатерину за сохранение принципа самодержавия свидетельствовало о малом понимании русской истории. Как немка она вынуждена была особо тщательно охранять традиционные представления о правлении. Она нуждалась в просветительской тенденции для укрепления власти и использовала ее. Когда в 1765 году Екатерина своим «Великим наказом» намеревалась приступить к реформе русского законодательства, она в 635 параграфах прописала те основные правила, которые ранее сформулировал Монтескье в «De l'еsprit des lois» («Дух законов»). Граф Никита Панин прочел проект Екатерины и признал: «Это принципы, которые пригодны, чтобы разрушить стены». Этого не должно было случиться. Комиссия, созванная Екатериной для проверки документа, половину параграфов вычеркнула полностью и изменила так много, что она рассматривала свою честолюбивую бумагу только как «правила, на которых можно основывать мнение, но не как закон…». Это был скромный успех для просветительницы, когда она подвела итог: «Наставление внесло много больше единства во все правила и точки зрения, чем это было раньше. Теперь многие знали по меньшей мере волю законодателя и начали согласно ей действовать». Екатерина совершенно серьезно относилась к этому предложению.
Исправленный документ должна была обсудить и утвердить Уложенная комиссия. Около шестисот депутатов от сословий, городов, казаков и государственных крестьян совещались с 30 июля 1767 года в Московском Кремле. Длившиеся месяцами дебаты приносили императрице обширную информацию о внутреннем состоянии империи, но она должна была признать, что не таким путем следует осчастливить Россию. Более чем через год, в сентябре 1768 года, разразившаяся война против Турции дала ей благопристойный повод распустить собрание. Важный просветительский элемент ее политики потерпел поражение. К сожалению, Екатерина уже отправила свое творение для обсуждения в главные города Западной Европы. Оттуда пришел позитивный отклик. Фридрих II назвал основные принципы человечными. Представление о русской просветительнице было столь доброжелательным, что за границей никто не хотел принять к сведению конечное фиаско. Нельзя было наносить ущерб репутации русской императрицы.
Все же Екатерина была честна и писала Вольтеру из завоеванной еше Иваном IV Казани: «Те законы, о которых так много говорят, еще не составлены, и кто может поручиться за их пригодность?.. Представьте себе, что Вы должны служить Европе и Азии. Какие различия в климате, людях, обычаях, а прежде всего в понятиях. Я хотела увидеть это собственными глазами, и вот я в Азии. В этом городе проживают 20 народов, не похожих ни в чем, и, несмотря на это, для них должна быть сшита юбка, которая одинаково хорошо сидит на всех. Легко найти всеобщие правила, но детали? И какие детали? Это почти так же трудно, как создать целый мир, объединить его и сохранять».
Тем временем существовали другие законы. Члены Сената, однажды призванные Петром I для представительства, слушались все еще только приказов императрицы. Екатерина II осуществила то, чего не делал ни один другой правитель до нее — провела секуляризацию церковных владений. Государство платило духовенству, монастырские крестьяне как государственные перешли в крепостную зависимость. Любое сопротивление жестоко подавлялось. Архиепископ Ростовский Арсений Масеевич (Arseni Masejewitsch) назвал Екатерину разбойницей на престоле и возложил на нее вину за смерть Ивана VI. В 1772 году отец Арсений, как и Иван VI, окончил жизнь «безымянным заключенным» в крепости.
Однако Екатерина не рассматривала отношения в стране как неизменные. В Вольном экономическом обществе (1765 год), в создании которого она принимала участие, шло обсуждение проблем. Там возникла инициатива модификации крепостного права в интересах помещичьего хозяйства. С 1763 года в страну стали стали переселяться иностранные колонисты. Льготы для переселенцев могли толковаться как предрешение сохранения на длительный срок зависимого положения всех русских крестьян. Движимая материнской заботой, императрица в своем письме Вольтеру от июля 1769 года совершенно серьезно верила в то, о чем писала: «Впрочем, оброк у нас настолько скромный, что в России нет ни одного крестьянина, который не имел бы курицы в горшке, если ему это угодно».
