Даже во время генерал-губернаторства в Сибири Селифонтова и Пестеля мысль об издании новых правил для управления Сибирью не оставляла правительство. По сибирским делам был учрежден особый комитет, подчиненный комитету министров. В 1814 году сибирскому генерал-губернатору предполагалось дать новую инструкцию. В 1816 году было предположено восстановить в России на всем пространстве наместничества — конечно, в этот план входила и Сибирь. Вероятно, в то время таким образом выражалась мысль о децентрализации. Сведения и материалы, в видах составления нового особого положения для Сибири, продолжали собираться и при Трескине. Правительство не могло только приступить к преобразованию сибирского управления, отвлекаемое войнами 1812–1814 годов. Несмотря на то, в видах удобства местного управления и быстрого решения дел правительство делало постоянно частные изменения в сибирском управлении, между прочим, предоставляя главным администраторам особые уполномочия. Это дало повод последним самим хлопотать об увеличении власти. Таковы, собственно, были особенности в основаниях сибирского управления в эпоху, предшествовавшую Сперанскому. Но в конце управления Пестеля взгляд правительства изменился: оно должно было усомниться в пользе увеличения этой власти, и министр Козодавлев выразил в своей записке решительное мнение против такого порядка. «В первое время открытия беспорядков в Сибири, — писал он, — они были приписываемы слишком ограниченной власти начальников, а потому она была усиливаема постоянно и всегда, как новые и сильнейшие беспорядки открывались». Таким образом, явилось вновь сознание о необходимости ограничения власти правителей. Мысли эти высказаны довольно определенно в проекте министра внутренних дел Козодавлева, который обыкновенно ставят в параллель с проектом Сперанского. Рассматривая причины существовавших беспорядков, Козодавлев приходит к заключению, что для предотвращения их возникновения «необходимо начертать более сообразное с местными условиями управление». Проект его заключал следующие основания: «не распространяясь в исчислении всех зол, происходящих от самовластия местных начальников, — пишет министр, — мне кажется, что власть их должна быть ограничена, а не распространяема и увеличиваема. Учреждение верховного в сибирских губерниях правительства совета или комиссии, частию определяемых из чиновников от правительства, частию избираемых из тамошних жителей разных сословий, может одно ограничить власть начальника, который, как председатель сего места, имеет только перевес в случае равных голосов. Впрочем, в случаях, чрезвычайных и по делам, времени не терпящим, главный начальник может дело остановить или приказать исполнить без отлагательства, невзирая на несогласие совета, но в ту ж минуту без малейшего промедления он должен сообщить об оном тому министру, до части которого производимое дело касается». «Кроме того, — прибавляет Козодавлев, — мне кажется, что при ограничении власти местного начальника небесполезно будет усилить и власть магистратов и городских правлений. Магистраты городов остзейских губерний доказали и доказывают пользу, каковую они принесли и приносят промышленности, торговле и вообще образованности жителей тех губерний». Таковы были мысли министра, высказанные в заседании комитета, которые он предполагал положить в основание реформы и передал Сперанскому.
Что касается мнений Сперанского, то после совершенной ревизии он видел также необходимость произвести коренную реформу сибирского управления согласно местным условиям края. Он сознавал, что управление на общем положении при отдаленности Сибири невозможно, и требуется создание особых оснований. «Если бы расстройство сего края было частное, то можно было бы и исправить его частными переменами, но Сибирь требует общего и совокупного во всех частях образования», — писал он, обозрев сибирские порядки. «Она не может быть управляема, как Новгородская и Тверская губернии, между тем настоящий порядок и правила одинаковы», — присовокуплял он в письме к Кочубею.
