В контексте понимания административной юстиции как гаранта правового государства в первые десятилетия XX в. в российском правоведении идет формирование теории субъективных публичных прав[18]. В ходе острых дискуссий центр тяжести переносится с преимущественной трактовки субъективного публичного права как права государственного властвования или властного полномочия (А.А. Рождественский) на понимание его прежде всего как права частных лиц в сфере публичного управления (А.М. Кулишер). Причем одни видят в этом праве общественное благо, предоставляемое государством, другие – естественное право человека и гражданина. Так, О.В. Тарановский видел в борьбе частных лиц за субъективное публичное право такой же нравственный долг управомоченного субъекта перед собой и обществом, как и в борьбе за частное право. Борьбу за субъективное публичное право он связывал с большими трудностями и большим риском. Он считал, что «гораздо труднее бороться с произволом администратора, чем с недобросовестностью должника».
В первой половине XX в. в период между двумя революциями глубокую научную разработку получает широкий круг теоретических проблем института административной юстиции, изучается практика действующих в стране подобий административных судов – присутствий со смешанным составом. Все эти исследования подготовили широкую научную базу для разработки Положения о судах по административным делам, принятого после Февральской революции 1917 г. Временным правительством.
Вопрос об административной юстиции в новом советском государстве являлся актуальным с первых дней его существования. Видные административисты, получившие известность еще в досоветский период (А.И. Елистратов, В.Л. Кабалевский, М.Д. Загряцков, А.Ф. Евтихиев и др.), отстаивали идею о том, что в процессе строительства нового общества законность в сфере управления должна обеспечиваться именно институтом административной юстиции. При этом ее предметом должна являться не жалоба гражданина на должностное лицо, а административный иск об отмене противозаконного акта.
В 1920-е гг. в послевоенных условиях особое значение для раскрытия сущности института административной юстиции и обоснования необходимости приспособления его к системе советского государственного управления имела известная работа М.Д. Загряцкова «Административная юстиция и право жалобы» (1924–1925 гг.). В этой книге обосновывается теория двух форм административной юстиции: а) начальная форма, представленная различными учреждениями, имеющими административную природу (например, советские земельные комиссии); б) законченная форма, содержащая все необходимые элементы административной юстиции, включая административные суды (модель Франции и Германии).
С точки зрения М.Д. Загряцкова, второстепенным, техническим, а не принципиальным является вопрос о том, кому следует передать рассмотрение судебно-административных дел – специальным административным трибуналам или общим судам. Главное – обеспечить необходимые процессуальные гарантии, защитить субъективные публичные права гражданина, вооружить его административным иском.
Концепция административной юстиции М.Д. Загряцкова в основе своей строилась на постулатах правового государства, как, в принципе, и подход В.А. Рязановского, который пытался исходя из общей теории юрисдикционного процесса определить место административной юстиции как части судебного права[19]. Он настаивал на том, что всякий вопрос о праве (гражданском, публичном или уголовном) должен подлежать ведению общих судов, в которых могут формироваться особые отделения или коллегии по административным делам наряду с отделениями по уголовным или гражданским делам.
Однако уже в 1920-е гг. любые идеи о возможности и необходимости встроить институт административной юстиции в советскую государственную систему начинают встречать сильное сопротивление как со стороны государственных деятелей, так и в идеологически ангажированных научных кругах (Е. Носов, Н.П. Карадже-Искров, А.С. Сухоплюев, М.С. Берцинский, А.С. Турубинер и др.). Отдельные попытки построить теорию социалистической административной юстиции постепенно сменяются идеологическими установками о буржуазной сущности данного института и его несовместимости с социалистическим строем. «Суд гражданский, – писал Е. Носов, – защищает субъективные частные права индивидуума, суд административный создается для защиты субъективных публичных прав, т. е. прав, возникающих в плоскости соприкосновения с властью, – таков тот стержень, вокруг которого наматываются все логические и исторические понятия административной юстиции»[20]. Однако в социалистическом государстве в отличие от буржуазного, «индивидуалистического», нет «почвы для субъективных публичных прав». Административный иск Е. Носов рассматривал как известный «выпад против администрации», поэтому в советском государстве он «казался бы диссонансом, свидетельствующим о том, что в смысле общего одухотворения не все обстоит благополучно».
