Эпоха великих реформ. Том 2 полностью

27 городов имели населения менее 1000 душ, 74 —от 1000 до 2000 и т. д. [194]

А город с населением менее 1000 душ и бюджетом в 1000 и даже в 250 р. разве по условной официальной, «казенной» терминологии может быть величаем «городом»?

Как известно из истории русских городов, большинство из них обязано своим происхождением «бюрократическому» творчеству. На Западе города создавались потребностями жизни, как оплот против феодального поземельного дворянства, как место разделения труда сельского и городского и место средоточия зачинавшейся в «бургах» промышленной, торговой и умственной городской жизни [195] . Русские «казенные» или «штатные» города вызваны к жизни административным гением, его потребностями и удобствами, его соображениями о необходимости известного положенного «по штату» числа городов, создавшихся не то для симметрии, не то для оживления тоскливого однообразия сплошной белизны карты России. Екатерина II не без гордости указывала на то, что ею создано по Учреждению о губерниях 1775 г. ни мало ни много 216 городов! Можно бы поистине дивиться этому сверхъестественному государственному зиждительству, если бы на поверку результаты этого законодательного «fiat», «да бысть», не оказывались крайне скромными, если не ничтожными. Когда пред изданием Городового Положения 1870 г. правительство приступило к изучению быта городов [196] , то в результате его получились следующие любопытные, но несколько неожиданные данные. Из 595 городских поселений Европейской России только 1/6 часть их могла быть признана по занятиям жителей чисто промышленными пунктами, 1/3 полупромышленными, полуземледельческими, остальные города, т. е. половина , чисто земледельческими или занимающимися отхожими промыслами.

Благодаря административному происхождению русских городов в истории их встречается явление, едва ли не единственное в своем роде – это внесение города в «штат» и исключение из него, пожалование сел волею администрации в «чин» города или разжалование их за несоответственный городу образ жизни. Аткарск (Сарат. губ.) в 1780 г. был пожалован в город, а в 1799 г. разжалован в село, а через пять лет опять выслужил чин города. Так же было с Балашовым. В 1836 г. села Чертанлы, Царевна пожалованы в города – Николаевск, Царев, но они и доселе занимаются хлебопашеством, подобно купцам и мещанам города Вольска, обрабатывающим и ныне до 20000 десятин земли [197] .

Земля русская велика и обильна, и чего-чего только в ней нет! В летописях ее записаны события недавние и едва ли где слыханные: это – бунт крестьян, наделяемых «правами граждан» при помощи штыков (так было в 1836 г. при «образовании» гор. Царева), или мещан, наказываемых при содействии военной команды, в качестве рецидивистов – за возвращение к хлебошеству, как например, в 1858 г. в Сольцах, Псков, губ., и в 1860 г. в Спасске, Рязанской губ. [198]

Другое неблагоприятное условие для укрепления городской общественной жизни заключалось в крайнем развитии начала сословности. В то самое время, когда в Западной Европе расчленение государственного организма на строго замкнутые сословия стало ослабевать, в то время, когда сословные привилегии по рождению, уступая влиянию гуманно-просветительного XVIII века, стали исчезать, Екатерина II клала в России новые устои для сословной разобщенности и сословных привилегий, особенно дворянских. Тогда именно, когда русский народ после освобождения при Петре III в 1760 г. дворян от воинской повинности питал вполне законную надежду на отмену крепостного права, обусловленного этою повинностью, Екатерина II давала дворянству новые привилегии, окончательно закрепляя за дворянством рабовладение с лишением крестьян права жалобы и распространением рабства на Малороссию [199] .

Создавая одною рукою сословные перегородки, другой она устанавливала начала равноправности. Ст. 77 Городового Положения 1785 г. устанавливала такое широкое понятие правоспособного гражданина или городского обывателя, под которое должны были подойти, с одной стороны, домовладелец-дворянин и богатый купец, а с другой – все живущие своим личным трудом, начиная от чиновника, художника и пр. и кончая ремесленником и даже простым рабочим («старожилы, которые в городе промыслом, рукоделием или работою кормятся»). Но, как и следовало ожидать, это широкое бессословное обывательское понятие с установлением избирательного права в размерах suffrage universel осталось на бумаге, не находя ни в окружающей жизни, ни в самом законодательстве почвы для своего процветания. Вводя начало бессословности в городское управление, Екатерина тут же вводила и сословность в виде «людей среднего рода» или «граждан в особенности», т. е. податное сословие купцов, мещан и ремесленников. Но, главное, весь дореформенный уклад жизни, построенный на крепостническо-сословном фундаменте, исключал всякую общественную, т. е. бессословную деятельность на поприще общегражданском. Среда, где человеческое достоинство, «званье человек», было так унижено, что слово «человек» в житейском обиходе стало уничижительным и применимым только к прислуге, была слишком неблагоприятна для процветания общегражданских или общечеловеческих учреждений.

Смелая мысль Екатерины: включением высшего дворянского сословия в число полноправных городских обывателей ввести в городское управление элемент высшего общественного служения потерпела полное фиаско, главным образом благодаря политической и умственной неразвитости этого высшего сословия. Обыватели податного сословия высшего разряда, т. е. меньшинство (купцы), за деньги покупая право выделиться из разряда «подлых» людей, освободиться от телесного наказания и рекрутской повинности, смотрели недружелюбно [200] на предоставление прав городского обывателя дворянству, и без того наделенному громадными привилегиями. Но и само дворянство, дорожившее только своими узкими, рабовладельческими привилегиями, совершенно равнодушное к интересам общественным и с высокомерною спесью глядевшее на низшие сословия, считало ниже своего достоинства опуститься до занятия городскими делами.

Да и могло ли быть иначе в среде, пропитанной духом крепостного права? Если такой выдающийся вельможа, как министр юстиции граф В. Н. Панин, человек, считавшийся образованным и ежедневно читавший «Times» и древних классиков в подлиннике, считал лиц менее знатного рода или чином двумя ниже себя простолюдинами, а лиц податных сословий – существами другого порядка творения [201] , то какой широты взгляда и эманципирования от сословного эгоизма и барского чванства, какого бескорыстного сочувствия городскому самоуправлению можно было ждать от рядовых дворян? Когда в 1827 г. поднят был вопрос о более решительном проведении в народном самоуправлении начала всесословности, то против него восстало не только московское именитое, но невежественное купечество, усмотревшее в проекте ученого Балугьянского копирование с французской палаты депутатов и начала анархии [202] , но и само московское дворянство считало неуместным участие дворян в городском управлении ввиду «естественного (sic!) права рассуждать о коммерции купцу, о поместье помещику». Да что необразованное московское купечество! Один из «государственных» людей, известный гонитель мысли Бутурлин, находивший нецензурные вольности даже в акафисте Пресвятой Богородице [203] , полагал унизительным для дворянства такое «смешение сословий», считая его просто несообразным с монархическим бытом нашего государства [204] .

Как известно, такая «анархическая» реформа была проведена в 1846 г. министром Перовским при помощи «красного» Н. А. Милютина, но до какой степени был еще живуч дух сословного антагонизма и барской надменности в дворянстве, можно судить по тому, что еще в 1858 году, стало быть уже после начала преобразовательной деятельности и приступа к отмене крепостного права, известный «олигарх» [205] и «плантатор», как тогда звали ярых крепостников, М. А. Безобразов сделал безобразный скандал при предложении ему Петербургскою думою установленной законом грамоты на звание петербургского обывателя, считая для старого московского дворянина оскорбительным такое звание [206] .

Значение дореформенного крепостного строя как тормоза для нормального развития общественной жизни с особою рельефностью обнаружилось, как только показались с наступлением эпохи великих реформ первые провозвестники предстоящего очищения зараженной рабством атмосферы. Уже в начале 1859 г. то же московское дворянство, которое презрительно предоставляло купцам в силу «естественного права» ведение городскими делами, само ходатайствовало о дозволении московским домовладельцам из дворян принять участие в городском управлении, что и было допущено с распространением в 1863 г. на Москву действовавшего в Петербурге с 1846 г. Положения. И тут с первых же дней деятельности московского всесословного городского управления с чрезвычайною наглядностью сказалась благодетельная перемена, произведенная великим освободительным актом 19 февраля. То же самое, весьма ограниченное по Положению 1846 г., городское самоуправление впервые на московской почве дало благодаря новым прогрессивным веяниям весьма ценные плоды. В городские головы был впервые выбран не купец, а родовитый видный общественный деятель, просвещенный кн. А. А. Щербатов, чуждый узкосословных дворянских предрассудков. Благодаря беспристрастному руководству кн. Щербатова и при сочувственном содействии гуманного и разумного администратора московского генерал-губернатора П. А. Тучкова в Москве впервые через 80 лет выполнена была поставленная Екатериною II задача городского всесословного управления. «Городские сословия, по словам известного знатока и историка московского городского самоуправления М. П. Щепкина, благодаря новому устройству общественных учреждений в Москве перетирались, шлифовались одно о другое, и в результате такой совместной работы на пользу общего дела и взаимного подчинения получилось то, что московская общая дума из всесословного учреждения совершенно незаметно выработалась в учреждение бессословное ; другими словами, на глазах всего города совершался благотворный процесс слияний сословий, без которого немыслимо никакое развитие общественного дела [207] .

Относительно третьего условия самоуправления – самостоятельности и независимости – незачем распространяться. Кому неизвестно, как дореформенная всевластная бюрократия, захватив и спеленав все отрасли управления, не оставляла места для общественной самодеятельности. Уже преемник Екатерины II, Павел I, под впечатлением революционной деятельности Парижской коммуны, признал уместным отменить в 1798 г. невинное Городовое Положение своей матери. Александр I, хотя и восстановил в 1800 г. Екатерининскую грамоту, как «непреложный закон», но наделе городские учреждения вполне восстановлены не были, и городское хозяйство приходило в большой упадок. Злоупотребления административных учреждений, заведывавших городским хозяйством, были так вопиющи, что Александр I в указе Сенату счел нужным указать, как полиция с одного и того же имущества взыскивала тройные и четверные деньги, и на притеснения беднейшей части городского населения, «кои безгласностью своей менее представляли препятствий такому притеснению» [208] .

Как ни подозрительно относилась николаевская администрация к общественной деятельности, как ни господствовала в это время «официальная ложь» с ее девизом: «все обстоит благополучно», но для прекращения явных злоупотреблений полицейского хозяйничания сочла себя вынужденною допустить для одного только Петербурга участие городских сословий, и с этою целью введено было Положение 16 февраля 1846 г. Оно ввело общую думу, в состав которой входили гласные в количестве 250 от пяти сословий и которая собиралась крайне редко (с 1846 по 1860 г. всего 17 раз), и распорядительную, состоящую из 12 членов с преобладанием купеческого элемента. Все управление было сосредоточено в руках этой последней, которая сама находилась в полном подчинении генерал-губернатору [209] . Если в таком состоянии находилось дело городского самоуправления в Петербурге по Положению 1846 г., за составление которого Н. А. Милютин прослыл «красным» [210] , то не трудно вообразить себе, что происходило в царстве провинциальных «помпадуров» и Сквозников-Дмухановских, где для произвола административного при безгласности общества и отсутствии всякого контроля высших властей не было никаких препон.

III

С конца 50-х годов, когда только что началось в России пробуждение общественной мысли и наступила эра возрождения, со всех сторон стали указывать на необходимость уничтожения административной опеки, сковывавшей и парализовавшей всякую общественную самодеятельность. В это же время начали поступать ходатайства о реформе городского управления по типу всесословного управления, существовавшего в Петербурге. После освобождения крестьян в преобразовательной программе П.А. Валуева значилось и преобразование городов. 20 марта 1862 г. последовало Высочайшее повеление о безотлагательном принятии мер к улучшению, точнее к созданию общественного управления. В тот же день Высочайше утверждено было «Положение об общественном управлении города Москвы», которое осуществляло часть прогрессивных предложений проекта московского Тучковского комитета [211] , составлявших шаг вперед сравнительно с петербургским образцом.

Элемент сословности был несколько ослаблен благодаря полному отделению сословных учреждений от городских, допущены были впервые в городское управление крестьяне и уничтожено привилегированное положение дворян и купцов в составе распорядительной думы в ущерб мещанам и ремесленникам. Городские учреждения получили сравнительно большую самостоятельность, приближаясь к самоуправлению. Дума созывалась городским головою без предварительного разрешения губернатора, а из распорядительной думы удален коронный чиновник. В прекрасной записке генерал-адъютанта Тучкова приведены такие веские соображения в пользу его удаления: коронный чиновник «фактически становится как бы начальником своих товарищей и своим присутствием подрывает доверие к ним со стороны выбравших их сословий и ослабляет их усердие к пользе общественной, которое растет только в труде самостоятельном» [212] . Кроме того, возвышено было положение общей городской думы, которая в Петербурге была в непосредственном ведении генерал-губернатора, а распорядительная дума, сносившаяся с губернским правлением рапортами, возведена на равную с ним степень губернского места. При этом Тучковский комитет приводил в основание такого изменения как размеры московского городского хозяйства, так равно и то, что распорядительная дума имеет в общей думе «опору своей самостоятельности и гарантии против недоверия правительства и общества».

Одновременно с введением в Москве нового Положения Министерство внутренних дел приступило к собиранию материалов для постановленной на очередь городской реформы. Осуществление городской реформы затянулось на 8 слишком лет, частью благодаря смене главы министерства в 1868 г., когда на место П. А. Валуева был назначен генерал-адъютант А. Е. Тимашев, частью благодаря сложному законодательному плану, над выполнением которого много и добросовестно поработал один из видных и убежденных деятелей преобразовательной эпохи, директор хозяйственного департамента (ныне сенатор) А. Д. Шумахер, руководивший всем делом подготовки и введения реформы в действие.

Первая стадия работы заключалась в собирании исторического статистического и бытового материала о состоянии русских городов, и она была выполнена в 1863–1864 гг. Результатами работ были следующие издания министерства: