Самая любопытная часть материалов – это свод отзывов местных городских комиссий. Это единственное по размерам местное, общественное расследование, которое ни раньше, ни впоследствии, к сожалению, не повторялось. Инициатива и исполнение этой незаменимой меры принадлежит А. Д. Шумахеру. Для руководства комиссий разослана была обширная программа, составленная А. Д. Шумахером [214] и обнимавшая все стороны городского управления. Комиссии составлялись губернатором из местных граждан, мнения коих в подлиннике представлялись в министерство. Таких заключений или пожеланий местных жителей поступило 595, и одно краткое изложение их содержания занимает 140 печатных страниц [215] .
Как и следовало ожидать, провинция оказалась не так безмолвна и бессмысленна, какою ее привыкла выставлять петербургская бюрократия. С содержанием некоторых из заключений мы познакомим дальше, теперь же отметим, что как ни забито и невежественно было городское население, все-таки огромное большинство заключений выражало совершенно разумные основания для будущей организации: уничтожение административного гнета и подавляющей чиновничьей опеки, уравнение сословных прав и т. п. Попадались и немногие курьезные мнения, шедшие из «медвежьихуглов» и поражавшие своим убожеством: так гор. Бабиновичи (Могил, губ.) высказывался за устройство в городах управления по образцу сельского. 27 ничтожных, но «счастливых» городов оказались затянутыми такою непроницаемою тиною китайского квиетизма, что не усматривали «никакой надобности» в изменении существующих учреждений. Перекопская комиссия была необычайно сурова к холостым и требовала, чтобы и выборные, и гласные были люди
По получении отзывов местных комиссий хозяйственный департамент составил в 1864 г. два проекта Положения о городском общественном управлении и о городском хозяйстве с очень дельными объяснительными к ним записками [217] , в коих А. Д. Шумахером сгруппированы были отзывы местных комиссий. Проекты были посланы на заключение II отделения Е. И. В. канцелярии.
II отделение разобрало подробно проект, и управлявший им статс-секретарь Д. Сольский высказал следующее интересное, заслуживающее полного сочувствия, мнение: «Второе Отделение, с особенным вниманием изучив это многосложное дело, признает нужным, прежде чем войти в подробности, выразить общее мнение свое о составленной в Министерстве внутренних дел работе, между прочим и о методе, наблюдавшемся при ее совершении. Избрание хорошей методы при проектировании важной перемены в законодательстве есть одно из главнейших условий успешности задуманного преобразования, и посему предмет этот не должен быть оставляем без внимания. Ход настоящего дела в этом отношении удовлетворяет, по мнению Второго Отделения, самым взыскательным требованиям и может служить образцом того порядка, от которого желательно бы никогда не отступать при составлении новых обширных законоположений. Предварительная разработка главнейших вопросов на местах лицами, близко знакомыми с практическою стороною дела, изложение всех полученных таким образом отзывов в правильной системе, в особенности же замечательное собрание статистических сведений о положении наших городов, равно как исследования об историческом их развитии и о муниципальном устройстве других европейских государств придают настоящему труду Министерства внутренних дел полноту и законченность, представляющие ручательство зрелости и обдуманности всех предначертаний. Сверх того, большая часть указанных сведений и исследований имеет важное значение в отношении научном, и лица, направлявшие эти работы, без сомнения, заслужат благодарность от всякого интересующегося судьбами нашего отечества».
Переработав проект в некоторых частях согласно замечаниям II отделения, П. А. Валуев внес 31 декабря 1866 г. свой проект в Государственный совет, причем он полагал ввести новое городское управление в 248 городах, остальные же, т. е. большую часть их, переименовав в посады, оставить при старом порядке управления. В марте 1868 г. Валуев был смещен и проект его был возвращен его преемнику А. Е. Тимашеву. Проект был пересмотрен в Министерстве внутренних дел, причем приглашены были и некоторые губернаторы, находившиеся в С.-Петербурге. Но каким-то нечаянным образом в эту исключительно чиновничью комиссию попал одесский городской голова Новосельский (правда, действ, стат. советник), сделавший несколько дельных замечаний [218] . Затем проект из этой комиссии был передан в другую инстанцию того же министерства, в совет министра, и 28 марта 1869 г. снова внесен в Государственный совет.
Здесь дело неожиданно получило новое направление, Государственный совет был недоволен тою исключительно бюрократическою системою составления проекта, которая дотоле господствовала. После обращения к местным комиссиям в 1863 г. можно было ожидать приглашения местных деятелей, наподобие редакционной комиссии по крестьянскому вопросу, для участия в составлении проекта. Но ни о чем подобном не думал двоедушный П. А. Валуев, на словах осуждавший бюрократическую опеку над обществом, а наделе никогда ему искренне не доверявший. При рассмотрении второго проекта Государственный совет счел нужным обратить внимание на этот пробел и на неудобства исключительно бюрократического порядка составления проекта. Указав на то важное значение для экономического развития всего государства, которое будет иметь хорошее законодательство по устройству городов, а равно и на те вредные последствия, которых надлежит опасаться от всякого постановления, недостаточно согласованного как с действительными потребностями, так и с условиями практического применения, совет продолжает: «Посему сколь не (ни) важна теоретическая разработка относящихся сюда вопросов, ее одну еще нельзя признать достаточною для полного обеспечения успеха». Сославшись затем на то, что, несмотря на многократное обсуждение дела, участие нескольких губернаторов и одесского городского головы принесло «существенно полезные указания», Государственный совет признал, что столько же желательно было бы иметь практические замечания и соображения от большого числа лиц, непосредственно участвующих в заведывании общественными делами городов и наглядно знакомых с условиями городского управления и хозяйства при различных степенях населенности и вообще развития городских поселений» [219] .
Во исполнение предложенного советом плана был составлен комиссиею из представителей разных ведомств под председательством главноуправляющего II отделением Е. И. В. канцелярии кн. Урусова новый (четвертый) проект, который подвергся пересмотру при участии приглашенных 10 экспертов – городских голов и гласных [220] . Комиссия имела в полном составе 14 заседаний с 14 февраля по 19 марта 1870 г. и после тщательного обсуждения [221] предмета при деятельном содействии экспертов выработала окончательный (пятый) проект, который и был внесен министром внутренних дел Тимашевым 31 марта 1870 г. в Государственный совет.
Ввиду того что в течение семилетней обработки проекта и в особенности при последней стадии ее вопросы были обсуждены подробно и с возможною при данных условиях полнотою, обсуждение проекта, к коему были приглашены и столичные городские головы, Погребов и кн. Черкасский, заняло в Государственном совете всего два заседания (15 и 16 апреля 1870 г.). При обсуждении соединенные департаменты вместо проектированного Городского Положения новый закон в память Екатерининской грамоты назвали Городовым Положением. Они же изменили к лучшему наименования городских учреждений, приняв вместо городского общественного собрания и городской думы более соответственные названия: для исполнительного органа – городская управа (как в первом проекте), а для совещательного – городская дума.
Любопытно, что сама 1 ст. Город. Положения, формулирующая сущность городской реформы и постановляющая: «попечение и распоряжение по городскому хозяйству и благоустройству предоставляется городскому общественному управлению, а надзор за законным сего исполнением – губернатору на точном основании правил настоящего Положения», – была впервые внесена департаментами Государственного совета [222] .
В общем собрании совета проект был рассмотрен в одно заседание, и мая 1870 г., и 16 июня 1870 г. Городовое Положение было утверждено Александром II в г. Веймаре.
