Во-первых, в XVIII в. начал устанавливаться порядок прохождения законодательных актов, который определял их юридическую силу, что было также связано с установлением приоритета закона. И хотя на протяжении всего XVIII в. этот порядок оставался зыбким и неустойчивым, одно правило соблюдалось четко: публикация законодательного акта – обязательное условие его вступления в силу.
Во-вторых, вполне очевидна взаимосвязь публикации законодательных актов и принципа «Незнание закона не освобождает от ответственности», которую неоднократно подчеркивал и сам законодатель.
Публикация законодательных актов выступает как одно из условий эффективности законодательства, целенаправленное стремление к которой возникает в Новое время.
В Новое время, в отличие от Средневековья, человек начинает осознавать ход исторического времени, поскольку ускорение темпов общественного развития привело к тому, что окружающая социальная действительность менялась на глазах одного поколения. В России этот существенный сдвиг в восприятии хода исторического времени усилили петровские преобразования. С данными изменениями связано возникновение мемуаристики и исторической науки, а в сфере законодательства осознание изменчивости социума привело к желанию путем законотворчества изменить личность и общество. Это, в свою очередь, усиливало стремление к обеспечению эффективности законодательных мер, что вело к налаживанию механизма обратной связи в управляющей системе через сбор статистических данных. Изучение законодательства, таким образом, позволяет выявить причины развития отдельных направлений статистики с конца XVIII в. Одновременно, идя от имеющихся знаний о развитии статистики в России, можно сделать выводы (хотя и предварительные) о системе приоритетов в государственной политике.
Иногда для суждения об эффективности того или иного законодательного акта бывает достаточно заглянуть в последующее законодательство.
Приведем в качестве примера одну историографическую легенду. В исторической науке сложилась практика определения численности служащих государственного аппарата в период, предшествующий губернской реформе 1775 г., на основании штатов 1763 г. Начало этому положила Н. Ф. Демидова в статье, помещенной в сборнике «Абсолютизм в России». Она пишет, что по штатам 1763 г. численность служащих во всех присутственных местах достигала 16 504 человек[262]. Со ссылкой на статью Н. Ф. Демидовой такую цифру приводит С. М. Троицкий[263]. Это оспаривает П. А. Зайончковский, справедливо замечая, что при рассмотрении структуры предусмотренных штатами должностей обнаруживается, что в штаты включены не только служащие (т. е. чиновники и канцелярские служители), но и различный, говоря современным языком, обслуживающий персонал (сторожа, курьеры). Кроме того, как подчеркивает П. А. Зайончковский, в штаты были включены служащие военных команд, которых нельзя причислить к чиновничеству. Автор сделал вывод, что из 16 504 человек, предусмотренных штатами, более 9 тыс. составляют солдаты[264]. Это существенное замечание П. А. Зайончковского оставил без внимания американский исследователь В. Пинтнер, который, будучи знаком с работой Зай-ончковского и даже подвергая критике некоторые из ее положений, все же приводит эту же цифру – 16 504 чиновника, ссылаясь на штаты 1763 г.[265]
Однако ни один из названных авторов не рассматривает вопрос о том, были ли в действительности заполнены эти штаты, хотя С. М. Троицкий, изучая вопрос численности чиновничества в 50‑х годах XVIII в., указывает на то, что штаты – ненадежный источник при установлении численности служащих[266]. Не имея источников для определения реального количества служащих государственного аппарата накануне губернской реформы, отметим, однако, что штаты 1763 г. отличались существенной особенностью, отраженной в именном указе от 11 октября 1764 г. «Об учинении губернаторам, каждому в своей губернии, расписания о приписных городах и о всех уездах, и об определении, с какою властию комиссарства, магистраты и ратуши остаться должны». В нем говорится: «Изыскивая избавить наших верноподданных от притеснений и взятков безжалованных судей и канцелярских служителей, прошлого 1763 года декабря 15 дня в изданных штатах положили не только в главных правительствах, но и во всех судебных местах, не минуя и городовых канцелярий, судьям и канцелярским служителям довольное жалованье, которое б они получая, не имели уже причины сверх того к богоненавистной корысти». Из указа видно, что денег на жалованье чиновникам не хватало, поэтому предполагалось сократить места, предусмотренные штатами 1763 г.
К проблеме действенности законодательного регулирования можно отнести и вопрос о «неожиданных эффектах» законодательства, исследование которого проливает дополнительный свет на механизм функционирования государственной власти.
