Правители VIII в. уделяли повышенное внимание строительству буддийских храмов не только в самой Нара, но и в провинции. Особенно активным в этом отношении был Сё:му, который называл себя «рабом Трех Сокровищ» (т. е. Будды, дхармы и общины; часто под этим термином понималось буддийское вероучение в целом). Именно в его правление в 742 г. началось строительство своеобразной магическо-информационной буддийской сети — «провинциальных храмов» (
Провинциальные буддийские храмы располагались, как правило, в непосредственной близости от Управлений провинциями, образуя вместе с ними единый административный комплекс. Сама идея создания такой религиозной суперструктуры была подсказана китайским опытом — в каждой провинции там имелся буддийский «государственный храм». Непосредственным поводом для возведения государственных храмов в провинциях были продолжавшиеся несколько лет кряду неурожаи, распространение эпидемии черной оспы, мятеж Фудзивара-но Хироцугу.
Особенной популярностью среди правящей элиты и духовенства, вовлеченного в орбиту государственной жизни, пользовались сутры, обещающие процветание и благоденствие тем странам, в которых монарх почитает Будду. В этих сутрах разрабатывается и проблема «священного правителя» (
По мнению и ощущению правящей элиты, буддизм обладал неограниченными магическими возможностями для поддержания порядка в стране. Поэтому увлечение монахов чисто доктринальными спорами вызывало открытое неудовольствие властей. Так, плохо скрываемое раздражение звучит в указе Гэнсё:, констатировавшем, что монахи слишком много времени проводят в спорах о сущности кармы, игнорируя соблюдение заповедей. «Главным они считают святое учение, а не государевы планы», — утверждала она.
Общим направлением государственной политики по отношению к буддизму было его поощрение с одновременной попыткой тотального контроля. Крупным храмам и монастырям передавались в вечное владение обширные земельные наделы, но зато делами в буддийской общине в масштабе страны занимался ее глава — монах, назначаемый двором и подответственный ему (
Согласно закону о монахах («Со:нирё:»), им запрещалось вести проповедническую деятельность вне пределов храмов, они должны были проходить церемонию посвящения только в храмах, утвержденных для этой цели властями и т. д. Наказания, предусмотренные за эти нарушения, были внесены в сам текст «Со:нирё:», т. е. этот раздел законодательства обладал полной законченностью, сочетая в себе функции «гражданского» и «уголовного» кодексов —
Для духовенства была введена специальная 13-ступенчатая шкала рангов. Таким образом, государство делало все, чтобы превратить его в некоторое подобие чиновничьего аппарата и не допустить превращения буддийского духовенства в неконтролируемую социальную группу с самостоятельными интересами — в какой бы области они не проявлялись.
Кульминацией усилий Сё:му и его последователей по внедрению буддизма в тело государства стало строительство гигантского храма То:дайдзи. Храм в Исэ еще оставался в это время исключительно родовой святыней правящего рода, и посещение его сторонними людьми запрещалось. Роль же общегосударственного религиозного центра выполнял в VII в. буддийский храм Асука-дэра, а со второй половины VIII в. — То:дайдзи.