Адриан учредил несколько новых бюрократических должностей. Таковы были адвокаты фиска (advocati fisci), защищавшие интересы императорской казны перед судом, начальники почты (praefecti vehiculorum) и др. Возросшее значение бюрократии выразилось в установлении более строгой последовательности должностей и в присвоении каждому служебному рангу почетной титулатуры. Так, сенаторов именовали viri clarissimi («светлейшие мужи», сокращенно V. С.). Этот титул был присвоен и членам сенаторских семей. Представители высших всаднических должностей (например, префект претория, префект Египта) получили титул viri eminentissimi («виднейшие мужи»). Чиновники среднего ранга (praefecti annonae, praefecti vigilum) именовались viri perfectissimi («превосходнейшие мужи»). Наконец, низших чиновников всаднического сословия титуловали viri egregii («отличные мужи»). Всаднические титулы присваивались только самим должностным лицам, не распространяясь на членов их семей.
При Адриане получает окончательную организацию императорский совет (consilium principis). Такой совет фактически существовал уже со времен Августа. Вначале его роль играл комитет из 15 сенаторов, 2 консулов и представителей других магистратур. Впоследствии Август его расширил, включив в него членов императорской семьи и некоторое количество лиц всаднического сословия. Время от времени Август созывал также специальные совещания компетентных лиц по различным вопросам, главным образом юридическим. Из этих двух источников и развился постоянный consilium principis. При преемниках Августа совет постепенно приобретает более твердую организацию. Сфера его компетенции расширяется. При Клавдии, например, consilium principis заменял сенат в качестве высшей судебной инстанции по политическим делам.
Адриан окончательно превратил совет в бюрократическое учреждение. Он назначил жалованье его постоянным членам как простым чиновникам. Из-за этого совет утратил последние следы своей независимости и превратился в послушное орудие императорской воли. В состав совета было введено много юристов, что усилило и расширило его судебную компетенцию: императорский совет стал одним из источников толкования права. Заместителем императора в совете, главным образом по юридическим делам, являлся префект претория.
Окончательное оформление consilium principis не могло не сказаться на положении сената. Совет по своей компетенции являлся, в сущности, двойником сената, и только от императора зависело, какие дела передавать в совет, какие — в сенат.
Бюрократизация империи при Адриане очень заметно проявилась в судопроизводстве. Судебная компетенция магистратов сильно уменьшилась. Преторам и эдилам было запрещено вносить в свои ежегодные эдикты новые правовые нормы. Вместо этого император поручил знаменитому юристу Сальвию Юлиану сделать свод всех предшествующих эдиктов. Этот свод получил название «Постоянного эдикта» (edictum perpetuum). Кроме этого, Адриан учредил должности четырех судей для Италии, что также сократило подсудность магистратов. За счет ее расширились судебные функции императорских чиновников, например градоначальника (praefectus urbi), который сделался теперь высшим судебным чином в столице.
Адриан уделял очень много внимания провинциям. Это сказалось, между прочим, в его систематических инспекторских поездках, во время которых он посещал самые отдаленные области империи. Из 21 года своего правления Адриан больше половины времени провел вне Италии. Многие провинциальные города получили при нем права колоний или муниципиев. Император много строил в провинциях сам, а также щедро субсидировал городское строительство, в особенности в Греции (Адриан был страстным поклонником греческой культуры).[447]
Эта политика, равно как и общее умиротворение империи, имела своим результатом оживление провинциальной жизни, появление новых городов и расширение старых. Культурная жизнь империи при Адриане освещена последним закатным блеском. Центр ее перемещается на восток, в области греческого языка и культуры, где наступает так называемое «греческое возрождение».
Время Адриана в целом характеризовалось относительным гражданским миром. Однако в последние годы его правления в Палестине снова вспыхнуло огромное восстание, спровоцированное римлянами. Во время своей второй поездки по восточным провинциям в конце 20-х и начале 30-х годов Адриан пришел к мысли решить проблему Палестины путем насильственной ассимиляции иудеев. В 131 г. он выпустил эдикт, запрещавший обрезание, и основал в Иерусалиме римскую колонию Элию Капитолину. На месте иерусалимского храма, разрушенного в 70 г., предполагалось построить святилище Юпитера Капитолийского.
