Земщиной на Руси назывались земли — уезды и волости, — не приписанные к государеву двору. Управлялись они наместниками и волостелями при помощи системы кормлений, то есть извлечения доходов из управляемого округа в пользу администрации. Наместник правил в городе и уезде, волостель — в волости. Каждый правительственный акт наместника и волостеля был сопряжен с известным сбором. Отсюда понятно, что все административное делопроизводство имело значение не столько действий, направленных к поддержанию законопорядка, сколько значение источников дохода для самих управителей. Поэтому должность областного управителя и называлась кормлением: наместники и волостели кормились за счет управляемых в буквальном смысле этого слова. Кормление состояло из кормов и пошлин. Кормы вносились населением в определенные сроки, пошлинами оплачивались деловые бумаги, в которых нуждались отдельные лица. Например, в 1528 году служилому человеку Кобякову дана была в кормление волость Сольца Малая, занимавшаяся солеварением. В жалованной грамоте этому довольно мелкому волостелю перечислено до 14 доходных статей, кормов и пошлин, не считая въезжего корма (то есть подъемных)!
При этом кормление рассматривалось как награда за придворную и военную службу: управление городом или волостью не считалось службой, кормление было одним из средств содержания служилого человека. Видимо, система кормлений была отголоском старинного обычая полюдья — сбора дани князьями с подвластных земель; она настолько укоренилась в русской жизни, что ее можно наблюдать и в наши дни — например, в виде сбора, взимаемого священниками при исполнении треб, или в чиновничьем отношении к своей должности как к доходному месту, к кормушке, предоставленной в его распоряжение государством. В XVI веке эта система, с ее режущим слух названием и оскорбляющим нравственное чувство смыслом, держалась благодаря господству натурального хозяйства и недостатку ходячей монеты. Государственная служба оплачивалась скудно и нерегулярно. Истратившись на службе, наместник или волостель отправлялся на год или два кормиться в волость, поправлять «животы»; потом, с восстановленным достатком, он возвращался в столицу служить, исполнять бездоходные военные и другие поручения государя в ожидании новой кормовой очереди. Понятно, что для кормленщика его правительственные действия служили только поводом и средством к получению дохода. Правда, личный интерес областного правителя побуждал его преследовать лихие дела и карать за них; но у него не было и не могло быть никакого стремления предупреждать их. К каким злоупотреблениям приводило такое управление, читатель уже мог познакомиться на примере псковичей и новгородцев с их бесконечными жалобами на своих наместников.
К середине XVI века система кормлений превратилась в политическую бессмыслицу — она не способствовала централизации, поскольку верховная власть передавала кормленщику все управление областью без всякого отчета и контроля и в то же время не отвечала интересам местного самоуправления, ибо кормленщик представал перед населением в виде залетной птицы, явившейся исключительно с целью наживы. Сознавая это, правительство Ивана постаралось вначале стеснить произвол кормленщиков: была установлена твердая такса кормлений; затем запрещено было кормленщикам самим собирать корма с населения: это дело было поручено выборным от земских обществ; срок кормлений был сокращен до одного года. Наконец, в 1550 году собор начал земскую реформу, призванную ликвидировать систему кормлений, заменив наместников и волостелей выборными общественными властями, в ведение которых поручалось не только уголовное право, но и все местное земское управление вместе с гражданским судом.
До сих пор тяжбы населения с наместниками и волостелями основывались на старинном праве управляемых жаловаться верховной власти на своих управителей. По окончании кормления обыватели, потерпевшие от произвола кормленщиков, подавали свои жалобы обычным порядком в суд. Обвиняемый правитель в этом случае являлся обычным гражданским лицом и мог быть принужден вознаградить своих бывших подвластных за причиненные им обиды. У обиженных имелось еще одно средство привлечь к ответу кормленщика — древний обычай поля, то есть вооруженного поединка между истцом и ответчиком. Некий иноземец, литвин Михалон, знакомый с московскими порядками, негодуя на безнаказанный произвол панов в своем отечестве, с восторгом отзывался о таком московском способе держать областную администрацию в границах законного приличия. Но соблюдение приличий здесь было неотделимо от скандала и полной профанации общественной иерархии и дисциплины.
