Вопрос о составе собора 1566 г. вызвал в литературе известные разногласия. По мнению Л.М. Сухотина, П.А. Садикова и В.Б. Кобрина, на собор были приглашены только представители земщины1315. По мнению А.А. Зимина, на соборе присутствовали, хотя и в небольшом количестве, опричники1316. Последнее мнение представляется нам неверным. Накануне собора все переговоры с литовцами вела смешанная комиссия из трех земских людей (наместник земской Ржевы боярин В.М. Юрьев, земский печатник И.М. Висковатый и земский дьяк А. Васильев) и трех опричников (наместник опричной Вологды оружничий князь А. Вяземский, наместник опричного Козельска думный дворянин П. Зайцев и опричный дьяк Д. Володимеров). Однако отчет о переговорах был представлен собору только земской частью комиссии1317. Опричные члены комиссии на соборе не присутствовали, хотя в силу осведомленности и принадлежности к ближней царской думе они могли претендовать на участие в соборе в первую очередь. На соборе не присутствовал глава опричной думы боярин А.Д. Басманов, один из инициаторов Ливонской войны, имевший немалый опыт переговоров с литовцами. Туда не были приглашены и другие опричные воеводы (князь М.Т. Черкасский, А.П. Телятевский и др.). Между тем они должны были решать вопрос о Ливонской войне в первую очередь. Предполагалось, что после собора наместник опричного Суздаля боярин Ф.И. Умной возглавит посольство в Литву и там завершит переговоры с литовцами. Но как опричник Умной также не попал на собор, обсуждавший вопрос о войне и мире1318.
Отсутствие опричников на Земском соборе объясняется довольно просто. Правительству необходимы были средства для продолжения Ливонской войны. Созывая собор, правительство ставило главной целью добиться от земщины санкций на новые чрезвычайные расходы. С помощью Земского собора царь желал переложить все военные расходы, все бремя войны за Ливонию на плечи земщины. Только поэтому он не допустил к участию в соборе ближних людей, опричнину.
Высшей курией Земского собора была Боярская дума, по существу представлявшая правительство земской половины государства. Данные о составе думы с полной очевидностью свидетельствуют о преобладании в составе земского правительства старомосковской знати и ее союзников из среды удельных князей. Официально руководство думой на соборе осуществляли трое удельных князей – И.Д. Бельский, И.Ф. Мстиславский и М.И. Воротынский. Но фактически в думе доминировали старомосковские бояре: четверо Захарьиных (В.М. Юрьев, Н.Р. Юрьев, И.П. Яковлев, С.В. Яковлев); двое Шереметевых (И.В. Большой и И.В. Меньшой Шереметевы); боярин и конюший И.П. Федоров-Челяднин, его родня боярин И.Я. Чеботов и окольничий А.А. Бутурлин; бояре М.Я. Морозов, И.М. Воронцов, В.Д. Данилов, В.Ю. Малого Траханиотов, окольничие Д.Ф. Карпов и М.И. Колычев.
Старомосковское боярство прочно держало в своих руках все нити управления приказным аппаратом. Внутри думы оно непосредственно опиралось на приказных думных людей. К числу этих последних принадлежали присутствовавшие на соборе казначей Н.А. Курцев и X.Ю. Тютин, печатник И.М. Висковатый, дворянин в суде у бояр Б.И. Сукин, глава Разрядного приказа дьяк И. Клобуков, глава Поместного приказа Путала (Семен) Михайлов сын Нечаев, глава Посольского приказа А. Васильев, большие дьяки И. Бухарин, А.Я. Щелкалов и И. Юрьев1319.
Титулованная, неудельная знать была представлена в думе Земского собора только двумя лицами, лучшими земскими воеводами князьями В.С. Серебряным и И.И. Пронским. Суздальская знать вовсе не имела представителей в соборной думе. Подобное обстоятельство явилось прямым следствием репрессий против высшей титулованной аристократии в первый год опричнины, давших решительный перевес в земщине старомосковской знати.
Наряду с Боярской думой в работе Земского собора участвовали князья церкви. Дума и священный собор составляли две высшие курии Земского собора. В них числилось соответственно 30 и 32 члена1320.
