Начиная с 1840 года основные проблемы управления Закавказьем рассматривались в межведомственном Кавказском комитете сначала военного министра А. И. Чернышева, а потом А. Ф. Орлова. 10 апреля было принято «Учреждение 1840 года для управления Закавказским краем», в соответствии с которым все Закавказье разделялось на две части: Грузино-Имеретинскую губернию, включавшую Армянскую, Ахалцихскую и Джаро-Белоканскую области с главным городом Тифлисом, и Каспийскую область с Шемахой. Присоединенная к России в 1811 году Гурия утратила автономию еще в 1828 году, а 10 апреля 1840 года была превращена в Озургетский уезд Грузино-Имеретинской губернии. В состав губерний не вошли оставшиеся на особом автономном положении Абхазия (владетельные князья Шервашидзе до 1864 года), Мегрелия со столицей в Зугдиди (князья Дадиани формально до 1867 года, фактически до восстания 1857 года) и Сванети — Вольная и Княжеская (владение князя Дадешкелиани до 1857–1859 годов). Во главе всего этого образования стоял главноуправляющий краем с правами генерал-губернатора. Верховное грузинское правительство, куда входили представители знати, было ликвидировано. На административные должности стали назначаться в основном русские чиновники. По Положению от 10 апреля 1840 года Закавказье было разделено на две части: Грузино-Имеретинскую губернию и Каспийскую область, причем в первую были включены Армения и часть Азербайджана (Ганджа). Комендантская система была упразднена, на Азербайджан распространили общеимперское законодательство.
Распространение «Учреждения» на территории Закавказья к январю 1841 года вызвало недовольство местного населения, причем как крестьян, так и дворян. В 1841 году вышел закон о лишении имений и доходов с них тех местных владельцев-агаларов, которые владели землей не на постоянном праве («мульк»), а на временном («тийюль») в трех «дистанциях» Азербайджана. В 1841 году произошло наиболее значительное крестьянское восстание в Гурии, направленное против помещиков и злоупотреблений царских чиновников. Восстание распространилось и на Имеретию. Обеспокоенный Николай I предписал: «Принять самые решительные меры к усмирению возмутившихся»{909}. В то же время административная реформа 1840 года уже в 1842 году была признана неудовлетворительной.
Вопросами устройства Кавказа и Закавказья было вынуждено заняться специальное VI Отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии. Итогом этой работы стало образование 27 декабря 1844 года Кавказского наместничества с центром в Тифлисе (1844–1881). 26 марта 1845 года был сформирован аппарат наместничества, а 9 февраля 1846 года — совет и канцелярия. Совет состоял из назначенных императором чиновников и губернаторов. Наместнику подчинялись начальники округов — жандармские и путей сообщения. В это время в Закавказье и на Северном Кавказе вводится губернская система управления. В отличие от центральных губерний здесь было введено «сокращенное управление», закавказские губернии не имели всех присутственных мест. Во главе губерний стояли военные губернаторы. В 1846 году были образованы Тифлисская, Кутаисская, Дербентская, Шемахинская (последние две из Каспийской области, образованной в 1840 году), а в 1849 году — Эриванская губернии. Отдельной административной единицей была Джаро-Белоканская область, созданная в 1830 году для джарских лезгин с центром в Белоканах. В 1840 году к ней было присоединено Елисуйское султанство (в 1859 году область была преобразована в Закатальский округ.).
Примыкающая к Закавказью Кавказская область в 1847 году была преобразована в Ставропольскую губернию. Впрочем, с управлением на Кавказе возникали постоянные проблемы. Кадры администрации оставляли желать лучшего. Во всяком случае, во время доклада Г. И. Филипсона 15 апреля 1848 года император бросил такую фразу: «Что меня пугают, что придется упразднить Ставропольскую губернию? Ну да, упразднить! Очень рад! Это у меня самая подлая губерния в России, где ни один порядочный человек не мог ужиться. Меня пугают еще бунтом крестьян; надеюсь, что там есть кому образумить дураков!»{910}
Административные реформы способствовали преодолению раздробленности и экономическому развитию края. С назначением наместником М. С. Воронцова стало уделяться больше внимания просвещению. Помимо уездных училищ, в Тифлисе и Кутаиси в 1845 году были открыты три гимназии. Начинает издаваться местная газета «Кавказ», открываются русский и грузинский театры. Проявляется интерес к изучению истории и быта народов Кавказа. В 1854 году М. С. Воронцов обращается к Императорскому Географическому обществу с просьбой прислать академиков М. И. Боссе, О. Н. Бетлинга и Б. А. Дорна для изучения этнографии и языков народов Кавказа.
