Относительная неэффективность закона расширила сферу его действия. Отказ от переназначения должностных лиц достигал тех же результатов, что и их увольнение. А поскольку закон можно было обратить на реальное усиление защиты некоторых патронажных служащих, не было смысла тратить политический капитал на противодействие закону, который пользовался поддержкой населения. Все больше и больше должностей попадали под действие закона, не меняя картину увольнений по партийным мотивам.62
Закон Пендлтона действительно изменил финансирование политических кампаний. После того как федеральным чиновникам было запрещено делать взносы в политические кампании, основной источник финансирования национальных партий иссяк. Нельзя отрицать коррумпированность старой системы, но обращение к корпоративным и богатым донорам вряд ли можно было назвать поворотом к лучшему.
Закон Пендлтона провалился, но реформаторы начали точечное наступление на более серьезную проблему: управление на основе сборов. Народное неприятие платного управления возникло не из-за враждебности к патронажу, а из-за гнева на коррупцию, фаворитизм и злоупотребление властью. Реформаторы рассматривали законные сборы как неизбежный путь к незаконным сборам и поборам. Чиновники, охотящиеся за сборами, злоупотребляли своим служебным положением и повышали стоимость услуг. Даже если они не были откровенно недобросовестными, они уделяли внимание в основном тем частям своей работы, которые приносили наибольшую прибыль. Лекарство заключалось в том, чтобы заменить плату на зарплату, и усилия, направленные на это, начались задолго до принятия закона Пендлтона и продолжались после него. Реформа проводилась на местном, государственном и федеральном уровнях.63
Борьба с коррупцией и платное управление не привели к созданию эквивалента европейских централизованных иерархических бюрократий, изолированных от воли народа, но изменения в административном законодательстве и практике постепенно привели к увеличению автономии бюрократии. В период с 1862 по 1888 год Конгресс создал столько новых бюро и департаментов, сколько не существовало за всю предыдущую историю страны. Список основных дополнений впечатляет: Министерство сельского хозяйства, созданное в 1862 году и возведенное в ранг кабинета министров в 1889 году; Министерство юстиции (1870); Министерство труда, не имеющее ранга кабинета министров, в 1888 году. Кроме того, существовал Департамент образования (1867), впоследствии упраздненный, а его функции перешли к Министерству внутренних дел. Конгресс укомплектовал эти департаменты и новые бюро наемным персоналом. В период с 1861 по 1891 год население страны удвоилось, но количество людей, занятых в правительстве, увеличилось в четыре раза. Эти департаменты не могли диктовать свои ассигнования, но в целом они контролировали распоряжение средствами, которые выделял им Конгресс.64
Эти новые бюро в конечном счете попали под действие закона Пендлтона, не будучи его продуктом. Они создали внутренние процедуры, которые позволили им функционировать как бюрократии. Они собирали данные, контролировали деятельность, финансируемую государством, и формулировали правила, касающиеся этой деятельности. Они по своему усмотрению расходовали средства, а также разрабатывали правила для реализации широких полномочий, которые простирались от аудита железнодорожных счетов до пресечения распространения заразных болезней животных, таких как техасская лихорадка, и запрета любого вещества, "сделанного в подражание или подобие масла", которое могло угрожать здоровью населения. Споры о пенсиях, земельных претензиях, таможенных пошлинах и многом другом рассматривались в правительственных учреждениях и породили новые категории административного права. Пенсионное бюро не смогло заставить наемных хирургов выносить решения по делам об инвалидности, но ему удалось ужесточить процесс освидетельствования. Все это создало значительную свободу административного усмотрения, которую суды поддержали еще в 1868 году в деле Гейнс против Томпсона (Gaines v. Thompson).65
Почта и Министерство сельского хозяйства США продемонстрировали, что единого пути к бюрократической автономии не существует. Начиная с 1880-х годов, Министерство сельского хозяйства США постепенно превратилось из агентства, существовавшего для распространения семян среди фермеров, в агентство, которое считало себя состоящим из ученых, ответственных не только за
